دو سناريو براي جبران كسري بودجه

مقايسه ارقام مختلف بودجه و عملكرد آن با اهداف برنامه ششم طي سال‌هاي اخير ‌حاكي از آن است كه همچون سال‌هاي قبل، اتكا به منابع غيرواقعي (عمدتا منابع حاصل از نفت و مولدسازي) در شرايط تحريم‌ و ركود اقتصاي باعث انحراف شديد كسري تراز عملياتي از اهداف برنامه شده است.  به‌‌رغم تداوم مشكلات بسيار زياد ناشي از كسري بودجه ساختاري چندين ساله اقتصاد ايران، تاكنون برنامه‎ريزي جدي براي اصلاحات بودجه‌اي و در راس آن كاهش وابستگي بودجه به نفت فراهم نشده است. به‌طور كلي طي سال‌هاي گذشته، كسري بودجه با روش‎هاي غير قابل تداومي مانند استقراض از صندوق توسعه ملي و انتشار اوراق پوشش داده شده و عملا مساله كسري بودجه به صورت تشديدشونده به سال‎هاي بعد منتقل شده است.
در كوتاه‌مدت با توجه به ماهيت بخش عمده هزينه‌هاي دولت كه شامل اقلام هزينه‌اي با قابليت تغيير اندك، همچون هزينه‌هاي پرسنلي و حقوق كاركنان دولت و بازنشستگان بوده و به‌علاوه، به‌دليل تبعات اقتصادي ناشي از شيوع كرونا، به‌ نظر مي‌رسد سناريوي كاهش هزينه‌هاي دولت متناسب با ابعاد كسري بودجه ناممكن است.
با فرض عدم كاهش هزينه‌ها، طبعا افزايش منابع بايد در دستور كار دولت قرار گيرد كه شامل افزايش ماليات، فروش دارايي‌هاي مالي و فيزيكي، انتشار اوراق بدهي، استقراض از بانك مركزي و پيش‎فروش درآمدهاي آتي از جمله نفت مي‌شود.  افزايش درآمدهاي مالياتي به ميزاني كه تكافوي منابع موردنياز دولت را بدهد، نيازمند افزايش بيش از دوبرابري درآمد مالياتي است كه طبعا در شرايط ركودي دست‌نيافتني است. از سوي ديگر، استقراض از بانك مركزي پيامدهاي تورمي خواهد داشت، بنابراين بررسي راهكار‌هاي تامين كسري بودجه دولت از محل فروش دارايي‌ها و انتشار اوراق بدهي اهميت زيادي دارد.
در شرايط كنوني نرخ بهره حقيقي اوراق خزانه منفي است و وزارت اقتصاد با فروش اوراق با نرخ بهره در حدود ۲۰ درصد موافقت مي‎كند، به عبارتي با توجه به تورم، هزينه تامين مالي براي دولت از اوراق بدهي منفي خواهد بود و ضمن جذب نقدينگي و عدم ورود به بازارهاي رقيب (ارز، سكه و...) موجب شفاف‌سازي بدهي‌هاي دولت خواهد شد.
بنابراين بررسي زمينه‌هاي تنوع‌بخشي ابزارهاي بدهي متناسب با سلايق و نيازهاي سرمايه‌گذار ضروري است. در سال 1399 طرح انتشار اوراق سلف نفتي در اين رابطه پيشنهاد شد. با توجه به ادامه يافتن مشكل كسري بودجه در دولت جديد، واكاوي جنبه‌هاي مثبت و منفي روش‌هاي پيشنهادي جديد مانند انتشار اوراق سلف نفتي مي‌تواند به اتخاذ تصميم‌گيري صحيح براي سياست‌گذاران اين امر كمك نمايد.  نگاه عميق‌تر به زواياي اين روش آشكار مي‌سازد كه انتشار ابزارهاي مالي مانند اوراق سلف نفتي، رقيبي براي اوراق خزانه دولتي خواهد شد. با اين وجود به دليل شرايط ويژه پيشِ ‌روي تامين كسري بودجه (ناتواني دولت در دريافت ماليات، فروش كالاها و خدمات، صادرات نفت و ميعانات گازي، فروش اموال منقول و غيرمنقول، و...) در سال جاري، بررسي استفاده از روش‌هاي غيرمعمول اما مبتني بر مباني اقتصادي براي تامين كسري بودجه دولت در راستاي تنوع‌بخشي ابزارهاي بدهي متناسب با سلايق و نيازهاي سرمايه‌گذاران براي جذب بهتر سرمايه‌هاي خرد ضرورت مي‌يابد. اجراي موفقيت‌آميز اين طرح توسط دولت بستگي زيادي به طراحي و اجراي دقيق جزييات فني و عملياتي آن دارد كه لازم است به دقت مورد تحليل و بررسي كارشناسي قرار گيرد. پيامد‌هاي احتمالي منتج از دو روش متفاوت قيمت‎گذاري انتشار اوراق سلف موازي نفتي تحت دو سناريوي رفع تحريم يا ادامه يافتن آن بررسي شده است. براساس جمع‌بندي نتايج، موفقيت يا شكست در انتشار اوراق سلف موازي نفتي در گرو دو شرط مهم است.
 شرط اول امكان صدور نفت در سررسيد اوراق و شرط دوم، انتشار اوراق در چارچوب قيمت‌گذاري مكانيزم بازار و احتراز از قيمت‌گذاري اسمي آن است. در واقع، اگر در زمان سررسيد اين اوراق، امكان صادرات نفت برقرار باشد و قيمت اوراق نيز در زمان انتشار براساس مكانيزم بازار تعيين شده باشد، اولا در زمان انتشار اوراق شوكي به ساير بازار‌هاي موازي از ناحيه جذابيت كاذب اين اوراق ناشي از قيمت‌‌گذاري اسمي دستوري وارد نخواهد شد، ثانيا، در زمان سررسيد هم مشكل جدي مالي براي دولت‌هاي بعدي به وجود نخواهد آمد زيرا خريد و فروش اين اوراق براساس قيمت بازار انجام خواهد شد و دولت تعهدي براي بازخريد اوراق در يك قيمت از قبل تعيين شده ندارد.
بنابراين آثار مثبت انتشار اوراق به اين شكل آن است كه بودجه دولت با وابستگي كمتر به نفت ادامه كار خواهد داد و بودجه فعلي نيز با فشار كمتر اجرا خواهد شد. اما اگر با گذشت زمان مبالغ جمع‌آوري شده از اين روش صرف هزينه‌هاي جاري بودجه و نه اعتبارات سرمايه‌گذاري‌هاي زيرساختي شود همچنان بيم آن مي‌رود كه مشكل كسري بودجه ساختاري كشور ادامه‌دار بماند. در واقع، اين تهديد وجود دارد كه با رفع موقتي نياز تامين مالي كسري بودجه از اين طريق ضرورت برنامه‌ريزي بلند‌مدت براي اصلاحات ساختاري بودجه كه به برخي از آنها در بخش‌هاي قبلي اشاره شد (مشكلات صندوق‌هاي بازنشستگي، يارانه پنهان، ضعف نظام مالياتي و ...) براي مدتي به فراموشي سپرده شود.   اگرچه انتشار اوراق دولتي در شرايط فعلي با نرخ كمتر از تورم براي دولت بسيار كم‌هزينه‌تر از اوراق‌هاي مبتني بر تورم و اوراق سلف نفتي است اما از سوي ديگر، با توجه به نبود ابزارهاي مالي متنوع براي پوشش ريسك ارز، ارايه يك ابزار مالي براي پوشش اين ريسك در بازار جذابيت زيادي خواهد داشت و فعالان اقتصادي احتمالا براي خريد چنين ابزاري تمايل خوبي نشان خواهند داد. به اين ترتيب، در راستاي تنوع‌بخشي ابزارهاي بدهي متناسب با سلايق و نيازهاي سرمايه‌گذاران به منظور جذب منابع داخلي براي تامين مالي كسري بودجه دولت و طرح‌هاي عمراني بررسي راهكار پيش‌فروش منابع درآمدي آتي دولت و به‌طور خاص، پيش‌فروش نفت به عنوان يكي از گزينه‌هاي بسيار معدود قابل بررسي در شرايط محيطي داده شده، مطرح است. به عبارت ديگر، با توجه به شرايط ويژه كسري بودجه در سال جاري، استفاده از روش‌هاي غيرمعمول اما مبتني بر مباني اقتصادي براي تامين كسري بودجه دولت اجتناب‌ناپذير است.   در طرح پيش‌فروش نفت از طريق انتشار اوارق سلف نفتي، مسائلي نظير ريسك نكول دولت در سررسيد و نااطميناني مردم نسبت به دولت با توجه به برخي تجربيات گذشته همچون بد‌عهدي‌هاي مربوط به بازپرداخت ريالي حساب‌هاي سپرده ارزي مردم نزد بانك‌ها و نيز اخذ ماليات از طرح پيش‌فروش سكه، به عنوان موانع احتمالي مهم در استقبال مردم به منظور جذب نقدينگي جامعه مطرح است كه بايد مدنظر سياست‌گذار قرار گيرد. به علاوه بلند‌مدت بودن زمان سررسيد اين اوراق و امكال انتقال تعهدات مالي يك دولت به دولت بعدي از جمله ديگر ايرادات اين طرح عنوان شده است. بنابراين به عنوان يك پيشنهاد كاربردي جايگزين، ايجاد صندوق‌هاي كالايي نفتي توصيه مي‌شود. ايجاد چنين صندوق‌هاي قابل معامله كالايي، سال‌ها قبل در ساير كشورهاي جهان تجربه شده و هم‌اكنون در بورس شانگهاي ابزاري بسيار شبيه به اين شيوه معاملات با ارز ملي در حال انجام است. در بورس شانگهاي در سال 2019 براي اولين‌بار نفت خام با پول ملي چين مورد معامله قرار گرفت و امكان بازتعريف اين تجربه در بورس انرژي ايران نيز وجود دارد كه يك گام بسيار بزرگ در مسير حمايت از تامين مالي دولت و همچنين ورود فعالان حقيقي و حقوقي در چارچوب معاملات نفت خام خواهد بود.
 طرح پيش‌فروش منابع نفتي (انتشار اوراق يا ايجاد صندوق كالايي) تنها قادر است به صورت موقت كسري بودجه دولت را تا حد مشخصي كه بازار سرمايه ظرفيت آن را داشته باشد، ترميم و جبران كند و اين ابزار به هيچ عنوان، درمان نهايي و راه‌حل قطعي براي رفع كسري بودجه دولت نيست. از اين جهت، دولت نبايد جهت رفع معضل كسري بودجه نگاه بلندمدت به اين اوراق داشته باشد. راهكار اساسي رفع كسري بودجه، كاهش وابستگي درآمدي دولت به درآمدهاي پرنوسان نفتي، مديريت صحيح درآمدها و هزينه‌هاي صندوق توسعه ملي و مديريت هزينه‌هاي دولتي با اجراي خصوصي‌سازي واقعي است. در اين ميان، تقويت نظام مالياتي با گسترده‌سازي تور مالياتي، توجه به ظرفيت درآمدهاي ناشي از عوارض و گمرك (توام با افزايش كارآمدي بنگاه‌هاي اقتصادي و بهسازي فضاي كسب‌و‌كار) مسيري است كه مي‌تواند در افزايش سهم درآمدهاي غيرنفتي در بودجه دولتي و كاهش هزينه‌هاي غير ضرور باشد.
پژوهشگر موسسه مطالعات و  پژوهش‌هاي بازرگاني