نگاه محسن بهاروند به جايگاه حقوقي برجام در نظام حقوقي امريكا و حقوق بين‌الملل
تقويت الزامآوري برجام به نفع ايران است
هر يك از طرف‌هاي برجام سيستم حقوقي و قانون اساسي خاص و متفاوتي دارند كه براساس آن تعريف آنها از برجام، پذيرش آن و اجراي آن متفاوت است. صرف انعقاد يا امضاي يك توافق به معناي اجراي آن نيست به خصوص اينكه سايه بي‌اعتمادي بر سر مناسبات بين طرفين برجام سنگيني مي‌كند. در چنين وضعيتي مذاكره‌كنندگان كشورمان بايد در مورد مراحل انعقاد، پذيرش، تصويب و اجراي اين معاهده پيش‌بيني‌هاي لازم را انجام دهند و اين يك بار اضافه بر دوش آنان است، زيرا اگر اعتماد، اراده سياسي و حسن‌نيت بين طرف‌ها وجود داشت اصولا نيازي به بسياري از اين اقدامات احتياطي وجود نداشت. براي جلوگيري از اطاله كلام در اين نوشتار به صورت اجمال به نظام حقوقي امريكا تمركز مي‌شود كه متاسفانه طرف اصلي و بدعهد برجام بوده است.
درك و فهم حقوق و قوانين امريكا حتي براي حقوقدانان امريكايي تا حدي دشوار است. اين دشواري پنج دليل دارد:
1. سيستم حقوقي عرفي يا كامن لا كه قوانين آن بسيار منعطف است.
2. سيستم فدرال و اختيارات زياد ايالات در تصميم‌گيري.
3. كنگره، تعداد زياد اعضاي كنگره و اختيارات بيش از حد اكثريت.
4. سيستم قضايي كه قادر به تغيير و تعبير قوانين بدون رضايت كنگره است.
5. اختيارات وسيع رييس‌جمهور كه از طريق فرمان‌هاي اجرايي نوعي قانونگذاري انجام مي‌دهد.
البته همه اين عناصر ذيل يك نظام واحد با قواعد بازي تقريبا مشخص حركت مي‌كنند تا از بروز دو وضعيت جلوگيري شود: اول منافع امريكا به خطر نيفتد. دوم دموكراسي در داخل كشور باقي بماند.
هر وكيل يا حقوقداني مي‌تواند در پيش‌بيني يك وضعيت قضايي در امريكا دچار سردرگمي شود. حال اگر يك شخص يا دولت خارجي با اين سيستم روبه‌رو باشد با يك معضل جديد هم ممكن است روبه‌رو شود و آن شعار «اول امريكا» است.
قانون امريكا در مورد معاهدات ديدگاه مفصل پيچيده‌اي دارد.
۱. وضعيت حقوقي برجام از ديدگاه ايران و امريكا
مفهوم «معاهده» در مورد وضعيت حقوقي برجام يك مفهوم كليدي است.
هيات‌هاي ايران و امريكا هر دو اصرار داشتند كه برجام معاهده نيست. اصرار بر اين موضوع شايد به اين دليل بود كه قيد معاهده بر برجام نهادن، ممكن بود آن را نيازمند تصويب و تقنين قوه مقننه كند و احتمالا هر دو طرف حدس مي‌زدند كه كنگره و مجلس با آن موافقت نخواهند كرد.
هر دو نظر از ديدگاه نگارنده اشتباه بود. البته اكنون كه سال‌ها از امضاي برجام و خروج امريكا از آن مي‌گذرد، مي‌توانيم اين سخن را طرح كنيم، چراكه شايد در سال ۲۰۱۵ وضعيت فعلي قابل پيش‌بيني نبود. از ابتدا به عنوان يك ناظر همواره مايل بودم حداقل طرف ايراني بر معاهده نبودن برجام اصرار نورزد. هنوز از اين نظر خود عدول نكرده‌ام و بر آن اصرار دارم.
۲. منظر حقوق بين‌الملل
از ديدگاه حقوق بين‌الملل برجام بدون شك يك معاهده است. معاهده در معناي عام يك كلمه خنثي است كه ممكن است در هر قالب يا عنواني خود را نشان دهد. عناويني مانند موافقتنامه، يادداشت تفاهم، معاهده، كنوانسيون، ميثاق، بيانيه و... همه از ديدگاه حقوق بين‌الملل معاهده هستند. طبق كنوانسيون حقوق معاهدات ۱۹۶۹ يك معاهده سه مشخصه دارد: ۱. سند بين دولت‌ها منعقد شود ۲. كتبي باشد ۳. ذيل حكم حقوق بين‌الملل قرار گيرد. برجام هر سه مشخصه را دارد. ثانيا حقوق و تكاليف دولت‌ها در حقوق بين‌الملل صرفا از دو طريق ايجاد مي‌شود يا نانوشته است كه به آن عرف مي‌گوييم يا نوشته است كه عنوان معاهده به آن اطلاق مي‌شود، شكل ديگري وجود ندارد. برجام يك توافق نوشته است و نكته آخر اينكه برجام در شكل فعلي آن ضميمه قطعنامه شوراي امنيت است كه طبق حقوق بين‌الملل جزيي از آن محسوب مي‌شود. قطعنامه شوراي امنيت به خودي خود قدرتي ندارد بلكه قدرت خود را از منشور ملل متحد كه يك معاهده است مي‌گيرد. قطعنامه شوراي امنيت خروجي يك معاهده به نام منشور ملل متحد است. پس گذشته از اينكه در قانون داخلي هر يك از طرف‌هاي برجام چه تعريفي از معاهده يا توافق بين‌المللي وجود دارد برجام از ديدگاه حقوق بين‌الملل يك معاهده است.
۳. معاهده در حقوق امريكا (مرحله تصويب يا پذيرش)
طبق ماده ۲ از بخش ۲ قانون اساسي معاهده يك توافق بين‌المللي است كه به تصويب دو سوم اعضاي سنا رسيده باشد. بند ۲ ماده ۶ قانون اساسي را بند تفوق يا بالا دستي supremacy نام نهاده‌اند. طبق اين بند قانون اساسي، قوانين منشعب از قانون اساسي كه معمولا قوانين بنيادين هستند و معاهدات بين‌المللي از نظر سلسله مراتب در يك رديف انگاشته شده و آنها را قانون فائقه يا «بالادستي وطن»
(law of the land Supreme) نام نهاده‌اند. قانون اساسي امريكا در اينجا اندكي مبهم است، زيرا به صراحت قيد تصويب توسط كنگره را بيان نمي‌كند بلكه به جاي «معاهداتي كه به تصويب كنگره رسيده باشند....» عبارت «معاهداتي كه تحت صلاحيت ايالات متحده پذيرفته شده‌اند...» را به‌كار برده است.
با اين حال احتمالا در قانون داخلي امريكا براي اينكه معاهدات به چنين سطحي در سلسله مراتب قوانين برسند نياز به تصويب كنگره خواهند داشت.
كنگره در زمان تصويب به ماهيت يك معاهده ورود نمي‌كند مگر اينكه ضرورتي در بين باشد. در حالت عادي كنگره يك قطعنامه كه توسط كميته سياست خارجي تهيه شده است را تصويب مي‌كند.
به صورت خلاصه رييس‌جمهور يا نمايندگان آن ضمن مشورت با كنگره يك توافق بين‌المللي را مي‌پذيرند. كميته سياست خارجي توافق نهايي را بررسي مي‌كند و كنگره طبق يك قطعنامه آن را تصويب مي‌كند.
اما مروري بر رويه كنگره نشان مي‌دهد كه به دليل حد نصاب بالا براي تصويب معاهدات و اختلاف‌نظر احزاب و افراد مختلف با پيش‌زمينه‌هاي متفاوت باعث شده است كه كنگره به سختي معاهدات بين‌المللي را تصويب كند و دولت امريكا در روابط خارجي خود دچار مشكلات شود.
براي پرهيز از اين وضعيت رييس‌جمهور امريكا از اختيار خود در بخش ديگري از قانون اساسي استفاده كرده و معاهدات را از طريق فرمان اجرايي پذيرش قرار داده و آنها را الزاما به تصويب كنگره نمي‌رساند كه به اين نوع از معاهدات، معاهدات اجرايي گفته مي‌شود.
در قانون ايران نيز ترتيبات مشابهي وجود دارد. معاهداتي كه در قالب موافقتنامه يا اشكال ديگر نيازمند تصويب مجلس هستند كه به آنها توافقات تشريفاتي گفته مي‌شود و توافقاتي كه معمولا كلي بوده و نيازمند تصويب نيستند كه در ايران عموما عنوان يادداشت تفاهم دارد و به آنها توافقات ساده گفته مي‌شود.
اما اولين و مهم‌ترين معيار نياز و عدم نياز به تصويب يا عدم تصويب معاهدات اين است كه چنانچه معاهده قانون جديدي خارج از قوانين يا مصوبات جديد وضع كرده يا قانون مصوب مجلس يا كنگره را به نحوي اصلاح نمايد آن معاهده حتما نياز به تصويب خواهد داشت. هيات‌هاي مختلف به خصوص هيات امريكا از ابتدا به علت عدم اطمينان از تصويب برجام توسط كنگره به نحوي توافق كرده‌اند كه برجام قانون جديدي وضع نكرده يا يك قانون اعم از قوانين تحريمي ايران يا ساير قوانين را اصلاح نكند، اما اين خشت كجي بود كه از ابتدا نهاده شد. شايد با توجه به حساسيت و جنجالي بودن برجام لازم بود كه طرف‌ها بايد سطح آن را بالاتر از يك توافق ساده فرض كنند.
در هر حال چنانچه گفته شد از ديدگاه حقوق بين‌الملل شكل معاهده يا توافق بين‌المللي اهميتي ندارد. همين كه توافق سه مشخصه فوق را داشته باشد از نظر حقوق بين‌الملل براي طرف‌هاي آن الزام‌آور است و بايد اجرا شود. تغيير دولت‌ها يا انتخابات و تغييرات ناشي از آن نيز در الزامآوري معاهده تاثيري نخواهد داشت، زيرا از نظر حقوق بين‌الملل وقتي فرد صلاحيت‌دار يك سند كتبي را پذيرفت تا زماني كه سند مذكور به بقاي خود ادامه مي‌دهد و براي كشور state الزام‌آور است نه دولتي كه در زمان انعقاد آن بر سر كار است.
اينكه دولت ايالات متحده نه حاضر به پذيرش برجام به عنوان يك معاهده نيست و توافق اجرايي فعلي را هم براي دولت آينده امريكا الزام‌آور ندانسته و رييس‌جمهور آتي را ملزم به اجراي آن نيز نمي‌داند سه علت دارد: ۱. تنگناي قانوني دولت امريكا ۲. عدم اجماع بين قدرت‌هاي داخلي سياسي در مورد برجام ۳. عدم حسن‌نيت دولت امريكا و انفعال آن براي تغيير وضعيت حقوقي برجام در داخل امريكا.
۴. اهميت موضوع
اما اهميت اين بحث در اين است كه در هر حال ترتيبات حقوقي داخلي و اراده سياسي يك كشور در اجراي معاهدات را صرفا براساس الزام ناشي از حقوق بين‌الملل نمي‌توان ناديده گرفت و بايد به اين عناصر نيز توجه كرد.
براساس يك اصل عمومي حقوقي هر قانون يا مصوبه‌اي براساس منشا صادر‌كننده تنها مي‌تواند قانون ديگر از نوع خود را اصلاح يا لغو كند. بر اين اساس در همه نظام‌هاي حقوقي ترتيبات اصلاح يا تغيير قانون اساسي، قانون عادي و مصوبات دولت ترتيباتي خاص و متفاوت است و در سلسله مراتب قوانين هيچ قانوني نمي‌تواند متعرض قانون بالاتر از خود در اين سلسله مراتب شود.
طبق اين اصل چون برجام براساس يك فرمان اجرايي رييس‌جمهور امريكا پذيرفته شده است قادر نيست كه قوانين مصوب كنگره امريكا در مورد تحريم ايران و نهادهاي ايراني است را اصلاح كند. از نظر فني نيز چنين توقعي از يك سيستم توقع معقولي نخواهد بود. چنين توقعي را بايد در زمان مذاكره و نگارش اسناد مطرح كرد كه البته طبيعي است كه طرف مقابل نيز تقاضاي مشابه و همسنگي را مطرح خواهد كرد.
اهميت ديگر اين موضوع از نظر حقوق امريكا در اين است كه معاهدات اجرايي الزامي براي محاكم امريكايي براي اعمال آنها در رسيدگي به يك قضيه احتمالي ايجاد نخواهد كرد. درنهايت اينكه صرفا قوانين مصوب كنگره قانون فدرال و قانون برتر محسوب مي‌شوند و توافقات اجرايي الزام كاملي را براي ايالت‌هاي امريكا كه اختيارات وسيعي در امور خود دارند ايجاد نمي‌كنند.
۵. اجراي معاهدات در حقوق امريكا
چنانچه گفته شد پذيرش يا حتي تصويب معاهده الزاما به معناي اجراي كامل آن نيست. معاهدات پس از تصويب و طبق قانون اساسي و نظام حقوقي كشورها به نحوي بايد در نظام حقوقي يك كشور ادغام شوند، در غير اين صورت اجرايي نخواهند شد. علاوه بر اين در پروسه اين ادغام معاهدات ممكن است دچار تاويل و تفسير‌هاي مختلفي شوند كه در نظام حقوقي امريكا اين تفسيرها و تعبيرها بيشتر بوده و به گونه‌اي است كه ممكن است بخشي از ماهيت معاهده را تحت تاثير قرار دهد و معنا يا يا اجراي آن را نسبت به نگارش اوليه مخدوش كند.
نظام‌هاي حقوقي مختلف در مورد ادغام و اجراي معاهدات روش‌هاي مختلف دارند. در نظام حقوقي ايران اجراي معاهدات مبتني بر ماده ۹ قانون مدني است. طبق قانون مدني ايران معاهداتي كه به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيده و البته شوراي نگهبان نيز آنها را تصويب كرده باشد در حكم قانون هستند. در حكم قانون بودن به معني خود قانون بودن نيست.
اصولا بايد بين قانون، حكم قانون، اثر قانوني، وضعيت قانوني و مفاهيم ديگر تفكيك قائل شد. متاسفانه نظام حقوقي ايران در مورد معاهدات بين‌المللي قاعده جامع و مانعي ندارد و حقوقدانان ايراني نيز كمتر توانسته‌اند در جبران نواقص قانوني اثر‌گذار باشند.
در سيستم حقوقي امريكا در قرن نوزدهم و در سيستم اروپايي در ابتدا تا اواسط قرن بيستم ايده چگونگي اجراي معاهده تثبيت شده است. معاهدات را از ديدگاه اين سيستم‌ها مي‌توان به دو دسته خود اجرا self - executing يا غير خود اجرا
non- self- executing تقسيم كرد.
در اروپا اين مفهوم را به صورت معاهدات با قابليت اجراي مستقيم direct applicability و غير آن به‌كار مي‌برند. در سيستم اروپا چنانچه معاهدات يا حداقل آن بخش از معاهدات كه براي اشخاص ايجاد حق و تكليف مي‌كند قابليت اجراي مستقيم را دارد. البته نظام حقوقي ملي آلمان همواره در مقابل چنين تعريفي مقاومت مي‌كند. ولي قاعده حداقل در نظام جمعي اروپا به همين صورت مورد توجه قرار مي‌گيرد. در سيستم امريكا بيشتر از مفاهيم خود اجرا و غيرخود اجرا استفاده مي‌شود. از نظر سيستم حقوقي امريكا حق و تكليف اشخاص مانند اروپا معيار نيست بلكه معيار اين است كه معاهده‌اي خود اجرا است كه مفاد به نحوي روشن، بدون ابهام و اجرايي باشند كه دولت و قوه مجريه بتواند آنها را مستقيم اجرا كند. اهميت اين قضيه در اين است كه اگر معاهده‌اي خود اجرا نبوده يا قابليت اجراي مستقيم نداشته باشد پس از تصويب كنگره بايد قانون جديدي براي اجراي معاهده تصويب نمايد تا دولت بتواند آن را اجرا كند. اين روش گرچه پيچيده است ولي ضروري به نظر مي‌رسد، زيرا اكثر معاهدات محصول مشترك نمايندگان دولت‌ها و مصالحه آنها در مورد مفاد يك متن است و نمايندگان دولت‌ها براي رسيدن به تراضي ناچار از ايجاد كلي‌گويي و ابهام سازنده هستند. اما وصف خود اجرايي يا غير خود اجرايي در معاهده بودن و الزام‌آور بودن آن تاثيري ندارد. همان‌طور كه قوانين اساسي ممكن است حاوي مفاد كلي باشند و هنوز قانون محسوب مي‌شوند. در قانون ايران و فرانسه معمولا نياز به قانون جديد نيست و مصوبه اجرايي دولت معاهده را اجرايي مي‌كند كه البته اشكال عدم پيروي محاكم و ساير نهادها از مصوبات دولت ضعف مهم آن محسوب مي‌شود. بيش از اين از اصل بحث فاصله نمي‌گيريم فقط اشاره به اين نكته لازم است كه با اين معيارها برجام يك معاهده روشن دقيق و اجرايي است و يك معاهده خود اجرا يا self- executing محسوب مي‌شود.
۶. جبران پيچيدگي‌هاي حقوقي
اما به نظر نمي‌رسد كه مذاكره‌كنندگان ايراني و ساير افراد در اطراف ميز مذاكره از اين مباحث حقوقي غافل بوده‌اند. مذاكره‌كنندگان كشورمان تلاش كرده‌اند كه اين پيچيدگي‌ها را از طريق تصويب برجام توسط شوراي امنيت و ذيل فصل هفتم جبران كنند. در اين راه تلاش‌هاي خوبي صورت گرفت. تعهدآورترين سند بين‌المللي كه مي‌توان شناخت قطعنامه فصل هفتمي است. تخطي از اين سند از نظر حقوقي ممكن نبود. رفتار دولت ترامپ نه براي حقوقدانان امريكايي و نه براي سايرين با توجه به قطعنامه شوراي امنيت قابل تصور نبود. ولي اين تصور صرفا يك تصور اعتباري و حقوقي بود. ميزان ضديت ترامپ و تيم او به قوانين بين‌المللي و رفتار غيرقانوني آنها و خصومت با توافقات بين‌المللي و تكيه بر شعار «اول امريكا» بدون توجه به عواقب آن را صرفا با تخيل بسيار قوي مي‌شد مورد ارزيابي قرار داد. البته ترامپ برنده اين بازي نبود. رفتار او و تيمش هم باعث لطمه به اعتبار جهاني امريكا شد طوري كه ايران در شوراي امنيت و ديوان بين‌المللي دادگستري شكست‌هاي تحقير‌كننده‌اي به آن تحميل كرد و هم اينكه در عرصه داخلي باعث شد كه راي‌دهندگان امريكا او را در اولين دور حكومتش كنار بگذارند. باري، علي‌رغم اين ايرادي كه مي‌توان گرفت اين است كه ايده انضمام برجام به قطعنامه شوراي امنيت و الزامآوري آن در تداوم اجراي برجام نه تنها تقويت نشد و حتي به آن اشاره نمي‌شد بلكه طرفين به خاطر الزامات سياست داخلي آن را تضعيف نموده و مرتب بر معاهده نبودن آن اصرار داشتند. رفتار داخلي دوطرف باعث لرزش پايه‌هاي برجام شد. دومين نكته‌اي كه مي‌توان به آن توجه كرد اين است كه طرف‌هاي برجام بيش از حد بر متن و اثر حقوقي آن تكيه كردند. دليل اين امر اين بود كه شايد امكان و چاره ديگري براي آنان موجود نبود. متون نمي‌توانند تمام مشكلات و معضلات روابط بين‌المللي را حل كنند معمولا آنچه در فرامتن رخ مي‌دهد مهم‌تر از متن است. به نظر مي‌رسد چون از فرصت‌هاي فرامتني برجام استفاده كافي به عمل نيامد متن برجام چون ديواري بدون ستون‌هاي كمكي مستعد ريزش بود.
۷. نتيجه‌گيري
آنچه از اين مختصر مي‌توان نتيجه‌گيري كرد اين است كه اكنون كه هنوز مذاكرات در جريان است وضعيت حقوقي برجام در نظام حقوقي داخلي هر يك از كشورهاي طرف برجام بايد روشن شود. دولت‌هاي عضو بايد بپذيرند كه برجام به واسطه قطعنامه شوراي امنيت و حقوق بين‌الملل سند يا معاهده‌اي الزام‌آور و غيرقابل تخطي است. همه طرف‌ها بايد توافق نمايند كه ترتيبات داخلي خود را به هر نحوي كه صلاح مي‌دانند به گونه‌اي اجرا نمايند كه برجام داراي وضعيت يا اثري برابر حقوق داخلي اين كشورها است.
لزومي ندارد كه ايران در اين زمينه ترديد داشته باشد. برجام از معدود معاهداتي است كه ايران نظرات روشني درباره آن دارد. كشور ما هيچ‌گاه قصد توليد و انباشت سلاح هسته‌اي ندارد و تعهدات خود را تا زمان پايبندي ساير طرف‌ها ادامه داده است. لذا تقويت الزامآوري برجام به منافع كشور ما كمك خواهد كرد.
در پايان مجددا قابل ذكر است كه موفقيت در مقوله سياست خارجي صرفا حقوقي و اعتباري نيست و هر توافق يا حركت در حوزه سياست خارجي يك منظومه، يك بسته و يك روند طولاني است كه هنگام اقدام در اين حوزه بايد براي هر يك از ابعاد حقوقي، سياسي، اقتصادي، امنيتي و... برنامه‌ريزي و به صورت همزمان آنها را اجرا كرد.
اكنون كه هنوز مذاكرات در جريان است وضعيت حقوقي برجام در نظام حقوقي داخلي هر يك از كشورهاي طرف برجام بايد روشن شود. دولت‌هاي عضو بايد بپذيرند كه برجام به واسطه قطعنامه شوراي امنيت و حقوق بين‌الملل سند يا معاهده‌اي الزام‌آور و غيرقابل تخطي است.
موفقيت در مقوله سياست خارجي صرفا حقوقي و اعتباري نيست و هر توافق يا حركت در حوزه سياست خارجي يك منظومه، يك بسته و يك روند طولاني است كه هنگام اقدام در اين حوزه بايد براي هر يك از ابعاد حقوقي، سياسي، اقتصادي، امنيتي و... برنامه‌ريزي و به صورت همزمان آنها را اجرا كرد.