اولين پيش‌بيني از كسري بودجه در سال آينده

گروه  اقتصادي

 بازوي پژوهشي مجلس با بررسي تازه‌اي از لايحه بودجه سال آينده، گزارش خود را با نگاه بر سه متغير ارايه كرده است؛ تقويت سرمايه‌گذاري، رشد اقتصادي و كنترل تورم. متغيرهايي كه مي‌توان با كنترل مخارج هزينه‌اي دولت، اختصاص منابع لازم براي رفع ناترازي‌هاي خارج بودجه و افزايش مخارج سرمايه‌گذاري دولت با استراتژي مشخص به آنها رسيد. اگرچه لايحه بودجه سال آتي بيانگر اين است كه مخارج هزينه‌اي دولت انقباضي است. به تعبير ديگر داراي رشد كمتر از تورم بوده است. در مقابل مخارج سرمايه‌اي برمبناي ارقام عملكردي در سال 1401، انبساطي بوده است، يعني داراي رشد بيشتر از تورم بوده است. بنابراين پيشنهاد كارشناسان مركز پژوهش‌هاي مجلس، تمركز بر رفع ناترازي‌هايي است‌.

در اين ميان اين مركز به تشريح وضعيت بودجه سال جاري پرداخته كه «اعتماد» به برخي نكات مهم آن پرداخته است.

100 هزار ميليارد تومان عدم تحقق منابع
بررسي لايحه بودجه 1402 نشان مي‌دهد منابع عمومي دولت نسبت به پيش‌بيني عملكرد بودجه در سال 1401، حدود 55درصد رشد كرده است. باتوجه به اينكه در سال آينده نيز شاهد استقراض از صندوق توسعه ملي و ساير اصلاحيه‌هاي قانون بودجه هستيم، پيش‌بيني مي‌شود ميزان عدم تحقق منابع نسبت به سقف منابع عمومي بودجه سال 1401، حدود 
100 هزار ميليارد تومان است. 
درضمن سرفصل درآمدها به عنوان منبع پايدار تامين مالي دولت، نسبت به پيش‌بيني عملكرد سال 1401، حدود 56درصد رشد كرده است. منابع حاصل از واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي صادرات نفت و فروش اموال نسبت به قانون بودجه سال 1401، حدود 37درصد و نسبت به پيش‌بيني عملكرد قانون بودجه سال 1401، حدود 97درصد رشد داشته است. 

بيش‌برآوردي منابع نفتي
مركز پژوهش‌ها مي‌گويد: «بخشي از اين افزايش قابل‌توجه ناشي از بيش‌برآوردي منابع حاصل از نفت و فروش اموال دولتي است.» در لايحه بودجه سال 1402 منابع حاصل از واگذاري دارايي‌هاي مالي نيز نسبت به پيش‌بيني عملكرد سال 1401 با احتساب مجوزهاي دريافتي براي استقراض از صندوق توسعه ملي و اصلاحيه بودجه سال 1401 مجموعا رشد منفي داشته است.

دست‌اندازي به صندوق توسعه براي تامين كسري بودجه
تجربه سال‌هاي گذشته نشان مي‌دهد كه بخشي از منابع پيش‌بيني شده دولت در سال محقق نخواهد شد و به اين دليل دولت‌ها سالانه با كسري بودجه مواجه هستند، دليل آن هم بيش‌برآوردي منابع عمومي دولت است. به همين دليل دولت براي پوشش اين كسري مجوزهاي شوراي هماهنگي اقتصادي سران قوا در سال‌هاي 1398 و 1399 يا مجوز استقراض از صندوق توسعه ملي در سال 1401 را گرفت. اما اين استقراض‌ها نيز كمكي به دولت نكرده است.
مطابق با ارزيابي مركز پژوهش‌ها، كسري قانون بودجه سال 1401، حدود 300 هزار ميليارد تومان بود كه به دليل برداشت از صندوق توسعه ملي و اصلاحيه‌هاي قانون بودجه و تغييرات پيش‌بيني صادرات نفت و گاز تا پايان سال، حدود 114 هزار ميليارد تومان مي‌شود. بخش اصلي اين كسري به دليل بيش‌برآوردي منابع حاصل از صادرات نفت و خالص گاز و واگذاري شركت‌ها و فروش اموال دولتي ايجاد شده بود. اين بيش‌برآوردي در لايحه بودجه سال 1402 نيز قابل مشاهده است.

پيش‌بيني كسري 200 هزار ميليارد توماني
داده‌هاي موجود نشان مي‌دهد مجموع مصارف لايحه سال آينده، 1984 هزار ميليارد تومان است. منابع حاصل از نفت، ميعانات و خالص صادرات گاز (با احتساب سهم 40درصد صندوق توسعه ملي) نيز 550 هزار ميليارد تومان پيش‌بيني شده است. درضمن درآمدهاي قابل تحقق (تحقق 100درصدي) 1000 هزار ميليارد تومان است. در اين ميان واگذاري شركت‌ها و فروش اموال (تحقق 23درصدي) 
50 هزار ميليارد تومان درنظر گرفته شده است. براساس اين لايحه انتشار اوراق مالي اسلامي (تحقق كامل) 
185 هزار ميليارد تومان خواهد بود. 
براساس اين داده‌ها، بودجه سال آتي با كسري حدود 200 هزار ميليارد تومان روبه‌رو خواهد شد. پيش‌بيني مي‌شود، درصورت اصرار بر سياست اعلامي مبني بر ايجاد نرخ ارز ترجيحي جديد اين رديف با عدم تحقق بيشتري مواجه شود. 
در ضمن نسبت كسري از مجموع منابع عمومي دولت در بودجه سال 1402 حدود 10درصد است. درحالي كه اين نسبت در بودجه سال 1401 پيش از مجوزهاي خارج از سقف، حدود 19.5درصد بوده است. حتي براي سال‌هاي قبل از آن نيز درصد بالاتري ثبت شده است.

بحران يارانه‌ها
براساس تحليل كارشناسان درخصوص منابع تبصره 14 (هدفمندسازي يارانه‌ها) نيز به نظر مي‌رسد منابع پيش‌بيني شده در اين بخش از لايحه در حد قابل‌قبولي محقق شود. عملكرد منابع و مصارف اين تبصره در سال 1401 باتوجه به انتقال مصارف مربوط به پرداخت‌هاي حمايتي مردمي‌سازي يارانه‌ها به آن، با كسري قابل توجه مواجه بود كه به عدم تخصيص يا تخصيص‌هاي پايين بسياري از رديف‌هاي موضوع اين تبصره منجر شد.
به عنوان نمونه در 9 ماهه ابتدايي سال 1401 مواردي مانند پرداخت وزارت بهداشت، سازمان بيمه سلامت و انتقال خون نسبت به مصوب 9 ماهه 68درصد بوده است. حتي بخش عمده‌اي از مصارف به جز پرداختي‌هاي يارانه‌اي و نهادهاي حمايتي نسبت به مصوب 9 ماهه حدود 30درصد و بازپرداخت سرمايه‌گذاري‌هاي انجام شده در بهينه‌سازي سوخت صفر درصد بوده است.

بدهي جديد دولت به بانك مركزي 
يكي از محورهاي ديگري كه در قوانين بودجه سالانه با كم برآوردي منابع همراه بوده و كسري آن از بانك مركزي و نظام بانكي تامين شده بار مالي خريد تضميني گندم و يارانه نان است. در قانون بودجه سال 1401 اعتبارات پيش‌بيني شده براي اين موضوع در مصارف هدفمندي 71 هزار ميليارد تومان بوده، كه در عملكرد 9 ماهه 52 هزار ميليارد تومان آن پرداخت شده است. اين درحالي است كه برآورد اعتبارات موردنياز براي اين بخش، بيش از 100 هزار ميليارد تومان است. در سال 1402 نيز برآورد اعتبار موردنياز در اين بخش، بيش از140 هزار ميليارد تومان است كه در مصارف هدفمندي 56 هزار ميليارد تومان براي آن به صورت مستقيم اختصاص يافته است. در كنار اين اعتبار در احكام تبصره 14 (هدفمندي يارانه‌ها)، 48 هزار ميليارد تومان اعتبار مربوط به رديف در نظر گرفته شده براي ماليات و عوارض گاز و فرآورده‌هاي نفتي كه در منابع عمومي و بودجه شهرداري‌ها مورد استفاده قرار مي‌گيرد نيز مجددا به يارانه نان و خريد تضميني گندم اختصاص داده شده است كه امكان استفاده از آن محل ابهام جدي است. در مجموع به نظر مي‌رسد مساله اعتبارات اين حوزه نيز همچون سال‌هاي قبل  به صورت غيرشفاف به مجرايي براي ايجاد بدهي دولت به بانك‌ها و بانك مركزي (به ‌صورت غيرمستقيم) تبديل شود.

نسبت كسري تراز عملياتي  به بودجه عمومي دولت بدتر شده است
تراز عملياتي به معناي اختلاف درآمدها (عمدتا ماليات‌ها) و مخارج هزينه‌اي (عمدتا پرداخت حقوق و مستمري) در بودجه عمومي است. در حالت بهينه بايد اعتبارات هزينه‌اي (جاري) از محل ماليات‌ها تامين شود كه در اين صورت تراز عملياتي بودجه برابر صفر خواهد بود. به دليل نگاه هزينه‌اي به منابع حاصل از نفت، سال‌هاست بودجه كشور با كسري تراز عملياتي همراه بوده است و اهداف درنظر گرفته شده در قانون برنامه مبني بر به صفر رساندن اين تراز تا سال 1400، محقق نشده است. نسبت كسري تراز عملياتي به بودجه عمومي دولت در لايحه بودجه سال 1402 (معادل منفي 24درصد) نسبت به قانون بودجه سال 1401 افزايش يافته است. به تعبير ديگر «بدتر» شده است. انتقال برخي از مصارف تبصره 14 همان هدفمندي يارانه‌ها، به بودجه عمومي مي‌تواند يكي از دلايل اين موضوع باشد. ولي همچنان اين نسبت در مقايسه با بودجه سال‌هاي 1398 تا 1400 مقدار كمتري است و در واقع بهتر است. 

صعود تورم
يكي از موارد مطرح شده در سياست‌هاي كلي برنامه هفتم كه بايد در قانون بودجه سال 1402 مورد توجه قرار گيرد، بحث «احصاء و شفاف‌سازي بدهي‌ها و تعهدات عمومي دولت و مديريت و تأديه بدهي‌ها» است. براي كنترل تورم بايد ناترازي‌هايي كه درنهايت خود را در رشد نقدينگي بالاتر نسبت به توليد نشان مي‌دهند، حل و فصل شود. كسري بودجه و پولي شدن آن يكي از مجموعه ناترازي‌هاي موجد و عاملي براي رشد نقدينگي بالاتر نسبت به سطح توليد است كه مي‌تواند به صورت مستقيم يا غيرمستقيم به تورم منجر شود. 
ساز و كار تاثير غيرمستقيم كسري بودجه بر رشد نقدينگي به دو شكل قابل صورت‌بندي است؛ شكل اول، دولت با عدم ايفاي تعهدات خود به بنگاه‌هاي خصوصي، جريان نقدي آن بنگاه‌ها را دچار اختلال مي‌سازد و اين بنگاه‌ها مجبور مي‌شوند براي رفع آن، بيش از پيش، متقاضي دريافت تسهيلات باشند. شكل دوم، عمليات فرابودجه‌اي دولت از طريق شركت‌هاي دولتي (نظير خريد تضميني گندم و برق و تعهدات دولت به تامين اجتماعي) باعث انتقال اين ناترازي به بانك‌هاي دولتي و نهايتا رشد نقدينگي و بنابراين تورم خواهند شد. در كنار اين موارد ناترازي صندوق‌هاي بازنشستگي نيز در كنترل نقدينگي و تورم بسيار مهم است. نكته قابل توجه اين است كه حتي اگر دولت و مجلس رويكرد انضباطي را در كنترل كسري بودجه پيش بگيرند و در مورد ساير ناترازي‌ها (ازجمله ناترازي شبكه بانكي) چاره‌انديشي نكند، ساير ناترازي‌ها مي‌تواند تا حدودي جانشين ناترازي بودجه شده و همان رشد نقدينگي ناشي از كسري بودجه را به اقتصاد تحميل كنند.
براي مثال اگر دولت به دليل كنترل كسري بودجه و عدم امكان ايجاد درآمد پايدار نخواهد يارانه اقشار نيازمند را افزايش دهد، ولي با قيمت‌گذاري بر كالاها بخواهد از جامعه حمايت كند، عملا ناترازي بنگاه‌ها تشديد شده و جانشين كسري بودجه مي‌شود و درنهايت همان ميزان رشد نقدينگي براي پوشش اين ناترازي‌ها افزايش مي‌يابد.
براي شفافيت و جامعيت بودجه و پيشگيري از تحميل ناترازي بودجه به بانك‌ها و بنگاه‌ها، لازم است تا همه ارقام مندرج در تبصره‌ها كه مربوط به منابع عمومي هستند در سقف بودجه منعكس شوند. اين منابع و مصارف شامل چهار بخش است؛ بخش اول، منابع و مصارف هدفمندسازي يارانه‌ها در تبصره 14 و بخش دوم منابع بند ي تبصره 1 براي تقويت بنيه دفاعي و طرح‌هاي محروميت‌زدايي و پيشران است.
بخش سوم، بار مالي خريد تضميني گندم و خريد برق كه در واقع يارانه پرداختي دولت به اين دو كالا بوده است و بخشي از آن از طريق استقراض شركت‌هاي دولتي از شبكه بانكي يا عدم پرداخت مطالبات بخش خصوصي تامين مي‌شود. بخش چهارم نيز به تعهدات سالانه دولت به سازمان تامين اجتماعي برمي‌گردد.