سيما پروانه‌گهر
هادي طحان‌نظيف، سخنگوي شوراي نگهبان هفته گذشته در رابطه با وضعيت بررسي «مصوبه مجلس يازدهم از لايحه حجاب و عفاف» در اين شورا گفت كه «اين موضوع در دستور كار صحن شوراست و بعد از اتمام رسيدگي به اطلاع مردم خواهد رسيد».
او با اشاره به «موافقان و مخالفان زياد اين مصوبه» تاكيد كرد كه «شوراي نگهبان نكات كارشناسان را بررسي مي‌كند» و «اين لايحه همانند هر طرح و لايحه ديگري بررسي و از هيچ ايرادي در مصوبات چشم‌پوشي نمي‌شود».
اشاره سخنگوي شوراي نگهبان به «موافقان و مخالفان زياد اين لايحه» البته نكته جديدي نيست. موضوعات عجيب در آنچه مجلس يازدهم در اين لايحه تصويب و در عمل به اين لايحه اضافه كرده با واكنش رسانه‌ها و افكار عمومي روبه‌رو شده است، اما در ميان موارد محيرالعقولي كه در هفته‌هاي اخير تيتر رسانه‌ها شد، ايرادات شكلي بررسي اين لايحه و تضاد آن با قوانين است. ايراداتي كه فارغ از موضع‌گيري سياسي و جناحي نسبت به اين لايحه يا رويكردهاي مختلف ايدئولوژيك در قبال مساله حجاب، خلاف بين قانون بوده و انتظار مي‌رود شوراي نگهبان همان‌طور كه سخنگوي آن نيز تاكيد كرده «نكات كارشناسان را بررسي كند» و «همانند هر طرح و لايحه ديگري از هيچ ايرادي در مصوبات چشم‌پوشي نكند».
استحاله لايحه به طرح 8 نفره
افزايش 500 درصدي مفاد لايحه
لايحه مربوط به حجاب و عفاف كه از سوي قوه قضاييه تهيه شده بود، پس از تصويب در هيات دولت در خردادماه سال جاري با نام «لايحه حمايت از فرهنگ عفاف و حجاب» براي تبديل به قانون شدن، به مجلس يازدهم ارسال شد و در مجلس نيز تصميم گرفته شد تا بررسي اين لايحه بر اساس اصل ۸۵ قانون اساسي انجام شود يعني كميسيون حقوقي و قضايي به جاي بررسي در صحن، درباره اين لايحه تصميم‌گيري كند.
كميسيون حقوقي و قضايي مجلس تغييرات بسيار زيادي در اين لايحه ايجاد كرد به نحوي كه متن آن از ۱۵ ماده به ۷۲ ماده افزايش يافت . در حقيقت اصلاحات و تغييراتي كه كميسيون قضايي مجلس يازدهم در گزارش نهايي خود از اين لايحه مصوب كرد، مجازات عدم رعايت قوانين جمهوري اسلامي در قبال حجاب و مقاومت در برابر مجريان قانون را نسبت به متن اوليه قوه قضاييه و دولت تشديد كرد. تشديد مجازات‌ها و درج موارد جديد با واكنش‌هاي زيادي مواجه شد، اما مساله‌اي كه پيش از نگاه محتوايي در اين باره مورد توجه است، حركت فراقانوني كميسيون قضايي و حقوقي در افزايش مواد اين لايحه بود و «تغييرات قابل توجه كمي» نخستين ايراد شكلي قانوني در بررسي اين لايحه در مجلس يازدهم و كميسيون قضايي و حقوقي، آن است كه از اساس لايحه را از حيز انتفاع ساقط و لايحه دولت و قوه قضاييه را به طرح تبديل كرده است.
بر اساس آنچه پيش از اين اعلام شده بود، اين لايحه با 6 ماده در قوه قضاييه تهيه و بعد از افزودن 9 ماده توسط دولت سيزدهم، با 15 ماده به مجلس يازدهم رسيد. اين در حالي است كه گزارش كميسيون قضايي و حقوقي مجلس با 71 ماده نهايي و تصويب و به صحن مجلس آمد كه بعد از يك راي‌گيري كلي با همين تعداد ماده به شوراي نگهبان ارسال شد. با يك مقايسه ساده رياضي مي‌بينيم كه از لحاظ كمي تعداد مواد لايحه رشدي حدود 500 درصدي داشته است.
اين در حالي است كه بر اساس نرم قانونگذاري، عرف روند قانون‌نويسي و البته ضوابط مستخرج از اصول مختلف قانون اساسي و نظرهاي شوراي نگهبان و قانون آيين‌نامه داخلي مجلس، مجلس شوراي اسلامي مجاز به تغيير لوايح دولت و افزايش ميزان و حجم آن تا سقف 5 درصد است. با اين استدلال آنچه در مورد لايحه حجاب و عفاف در كميسيون قضايي و حقوقي مجلس صورت گرفته و البته در صحن علني مجلس نيز تصويب شده، تغييرات اين لايحه توسط مجلس 100 برابر نرم معمول و قانوني است. به عبارت ديگر آنچه در شرايط فعلي به عنوان مصوبه مجلس يازدهم در مورد لايحه حجاب و عفاف براي شوراي نگهبان ارسال شده است نه «لايحه» كه در حقيقت «طرح مجلس يازدهم» يا به بيان دقيق‌تر «طرح كميسيون قضايي و حقوق مجلس» آن هم با 8 عضو است.
مساله ميزان اختيارات مجلس در تغيير لوايح مساله‌اي مهم و حساس و شامل همه لوايح قانوني است كه در مورد بودجه و برنامه بيش از ديگر لوايح مورد حساسيت دولت واقع مي‌شود، اما در مورد لايحه حجاب با توجه به حساسيت‌هاي اجتماعي و البته بار سياسي آن، مورد اعتراض دولت قرار نگرفت.
به عنوان نمونه در مقاله پژوهشي در فصلنامه علمي مجلس و راهبرد، پژوهش مبسوطي در اين باره در حوزه لوايح بودجه صورت گرفته تا مشخص شود كه ضوابط حاكم بر رسيدگي به لايحه بودجه از دريچه افزايش حجم و رشد ميزان كمي لايحه چه اندازه است. اين پژوهش با تفكيك و تشريح موارد صلاحيت مجلس در رسيدگي به لوايح بودجه با ذكر اين موارد تاكيد دارد كه حجم لايحه نمي‌تواند در مجلس دستخوش تغيير جدي شود.
نمونه ديگر اختلافات اخير مجلس يازدهم و دولت رييسي در لايحه برنامه هفتم توسعه بود. مجتبي يوسفي، عضو هيات رييسه مجلس يازدهم در تشريح موضوع اين اختلافات درباره تغييرات گسترده اين لايحه به خبرگزاري ايرنا گفته است كه «تغييرات زيادي در لايحه برنامه هفتم ايجاد شده كه نمايندگان روي ميزان تغييرات مناقشه دارند، متاسفانه در بارگذاري نهايي كه صورت گرفت عملا برخي مصوباتي كه در كميسيون تلفيق تصريح شده بود تغيير كرد، برخي مواد و احكام هم اضافه يا كم شدند».
دولت در زمان بررسي اين لايحه در كميسيون تلفيق برنامه هفتم اين انتقاد را مطرح مي‌كرد كه لايحه برنامه هفتم با ۱۱۸ ماده مشتمل بر (۷۲۶ حكم) در تاريخ 28/03/1402 تقديم مجلس شوراي اسلامي شد كه از اين مجموعه در كميسيون تلفيق مجلس شوراي اسلامي ۱۰۶ حكم حذف، ۲۴۳ حكم اصلاح، ۳۷۷ حكم بدون تغيير و ۹۹۱ حكم جديد در قالب مواد مختلف الحاق شد. يعني در عمل حجم احكام لايحه ۱۱۸ ماده‌اي دولت نزديك به ۳ برابر شده است. چهره‌هاي مختلف در دولت و حتي برخي نمايندگان مجلس در اين باره تاكيد داشتند كه اين روند عملا منجر به تغيير ماهيت لايحه شده است، نمي‌توان آن را لايحه بررسي شده دولت در مجلس تلقي كرد.
در مورد لايحه حجاب اما كليت مجلس در مقابل اين اقدام فراقانوني سكوت كرد و دولت نيز واكنش خاصي نشان نداد. زهره سادات لاجوردي، دبير كميسيون فرهنگي مجلس يازدهم مردادماه سال جاري در خصوص بررسي لايحه حجاب و عفاف و افزايش قابل توجه حجم آن در مجلس گفت كه «لايحه دولت در خصوص حجاب و عفاف فقط ۱۵ ماده داشت و فقط جرم‌انگاري داشت و بازدارنده هم نبود. به همين دليل تغييراتي اساسي در لايحه ايجاد كرديم و تعداد آن را 55 ماده افزايش داديم».
با توجه به آنچه در مورد تغييرات لوايح اقتصادي در مجلس ديده مي‌شود و البته منطبق بر سابقه بررسي لوايح، آنچه در قالب مصوبه حجاب و عفاف به شوراي نگهبان ارسال شده در حقيقت طرح مجلس در اين باره است، چراكه نمي‌توان تغيير حدود 500 درصدي در يك لايحه را كماكان لايحه دولت در نظر گرفت. انتظار مي‌رود شوراي نگهبان با اتكا به همين تخلف شكلي اين مصوبه را به مجلس بازگرداند تا اگر نمايندگان مجلس اصرار به ارايه دوباره آن داشتند در قالب طرح تصويب و ارايه دهند.
استناد به اصل 85 يا دور زدن قانون اساسي؟
تصويب لايحه «عفاف و حجاب» بر مبناي اصل ۸۵ قانون اساسي و پذيرش آن از سوي اكثريت اعضاي مجلس شوراي اسلامي، واكنش‌هاي گسترده در پي داشته است. بدين‌ترتيب بررسي اين لايحه با استناد به اصل ۸۵ قانون اساسي از صحن علني مجلس خارج و به گروهي از نمايندگان سپرده شد.
اصل 85 قانون اساسي مقرر مي‌كند: «سمت نمايندگي قائم به شخص است و قابل واگذاري به ديگري نيست. مجلس نمي‌تواند اختيار قانونگذاري را به شخص يا هياتي واگذار كند ولي در موارد ضروري مي‌تواند اختيار وضع بعضي از قوانين را با رعايت اصل هفتادودوم به كميسيون‌هاي داخلي خود تفويض كند، در اين صورت اين قوانين در مدتي كه مجلس تعيين مي‌نمايد به صورت آزمايشي اجرا مي‌شود و تصويب نهايي آنها با مجلس خواهد بود. همچنين مجلس شوراي اسلامي مي‌تواند تصويب دايمي اساسنامه سازمان‌ها، شركت‌ها، موسسات دولتي يا وابسته به دولت را با رعايت اصل هفتادودوم به كميسيون‌هاي ذي‌ربط واگذار كند يا اجازه تصويب آنها را به دولت بدهد. در اين صورت مصوبات دولت نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد، تشخيص اين امر به ترتيب مذكور در اصل نودوششم با شوراي نگهبان است. علاوه بر اين، مصوبات دولت نبايد مخالف قوانين و مقررات عمومي كشور باشد و به منظور بررسي و اعلام عدم مغايرت آنها با قوانين مزبور بايد ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رييس مجلس شوراي اسلامي برسد.»
منتقدان اين تصميم مجلس يازدهم پيش‌تر انتقاد كرده بودند كه اين عمل به معني آن است كه مردم در جريان مباحث مهم مرتبط با زندگي‌شان قرار نمي‌گيرند و برخلاف معمول جزييات روند بررسي نيز از راديو پخش نخواهد شد.
فارغ از تاثير اين تصميم بر كارنامه سياسي مجلس يازدهم و پارادوكس تداوم اين شيوه قانونگذاري در بررسي طرح جمعيت و صيانت و در نهايت حجاب و عفاف با شعار محوري مجلس يازدهم يعني شفافيت، موضوع استفاده از اين اصل قانون اساسي در مورد لايحه حجاب نوعي تخلف از قانون تلقي مي‌شود.
در متن قانون اساسي قيد شده است كه «در موارد ضروري» مجلس اختيار استفاده از اين موضوع را دارد، اما اين موارد ضروري چه دايره‌اي دارند و از اساس بر چه مبنايي مساله ضرورت براي مجلس محرز مي‌شود؟
حسين بيات، حقوقدان و عضو هيات‌مديره انجمن علمي حقوق اساسي ايران در زمان تصويب اصل 85 شدن اين لايحه در گفت‌وگويي با هم‌ميهن درباره مساله ضرورت گفته است كه «در اصول ديگري از قانون اساسي نيز از عبارت اضطرار و ضرورت استفاده شده است. مثلا در اصل 79 كه درباره حكومت نظامي است از شرايط اضطراري سخن گفته است. در اصول ديگري نيز از اين واژه استفاده شده است. شرايط اضطراري را قانون اساسي تعريف نكرده است. اصل 85 نيز مشخص نكرده است كه موارد ضروري كه بر اساس آن مجلس مي‌تواند قانونگذاري را به كميسيون‌هاي داخلي تفويض كند، چيست. مشروح مذاكرات مجلس خبرگان قانون اساسي و نظريات استدلالي شوراي نگهبان مي‌تواند به شناخت معناي ضرورت كمك كنند. با وجود اينكه در شرايط عادي فرض بر آن است كه وضع قوانين بايد در صحن علني رخ دهد و همه نمايندگان مجلس در فرآيند وضع قانون مشاركت داشته باشند، اما تعداد كثير طرح‌ها و لوايحي كه به مجلس ارجاع مي‌شود و اولويت‌ها و شرايط ويژه كشور و خلأ قوانين و مقررات و برخي مسائل ديگر تصويب برخي قوانين را در كميسيون‌هاي داخلي مجلس اجتناب‌ناپذير مي‌كند. اصل 85 قانون اساسي ناقض دموكراسي و فرآيند قانونگذاري شفاف و پاسخگو در قوه مقننه نيست. اما بايد اين اصل را به موارد ضروري و شرايط استثنايي و خاص محدود كرد».
مرحوم نعمت احمدي، حقوقدان نيز در مردادماه سال 1400 در يادداشتي درباره مساله ضرورت در استفاده از اصل 85 در روند بررسي طرح صيانت، با طرح اين پرسش كه مجلس چه ضرورتي براي اصل 85 شدن اين طرح احساس كرد، نوشته بود: «پرسش اين است، مجلس انقلابي الان درگير چه طرح و لوايحي است كه فرصت آن را ندارد به يكي از مهم‌ترين موسسات تمدني جديد كه با زندگي تك‌تك مردم كه نمايندگان مجلس هم به عنوان كاربر فضاي مجازي جزو مردم محسوب مي‌شوند، بپردازد؟ امروزه فضاي مجازي و كانال‌هاي مختلف آن، در زندگي تك‌تك مردم نقش اساسي بازي مي‌كند. تلگرام، واتس‌آپ، فيس‌بوك، اسكايپ و... جزو لايتجزاي زندگي مدرن امروزي است كه همه مردم اعم از زن و مرد و روستايي و شهري و پير و جوان با آن سروكار دارند. نمايندگان مجلس و مسوولان لابد از اينترنت پرسرعت بدون مانع برخوردارند و حكم سواره‌اي را دارند كه از وضع و حال پياده بي‌خبر است و نمي‌دانند فلان بنا يا كشاورز و كارگري كه با صرف هزينه تلفن به اصطلاح لمسي گرفته، از طريق كانال فيلتر شده تلگرام يا واتس‌آپ سفارش آجر و آهن و ديگر لوازم كاري خود را مي‌دهد و كاري به فضاي به گفته نمايندگان مسموم و ولنگار مجازي ندارد و از اين وسيله ارتزاق مي‌كند.»
واقعيت امر اين است كه از نگاه بسياري از حقوقدان‌هاي ديگر نيز اصل 85 با اين تفسير همراه است كه در مواردي كه براي افكار عمومي حساسيتي وجود ندارد و مساله طرح يا لايحه دربرگيري خاصي ندارد، مي‌توان سراغ استفاده از اين اصل رفت. كما اينكه در ادوار گذشته مجلس نيز سابقه استفاده از اصل 85 براي طرح‌ها و لوايحي با اين حجم حساسيت افكار عمومي وجود ندارد.
از نگاهي ديگر تاكيد متن اصل قانون اساسي بر مقوله ضرورت با اصل 85 شدن لايحه حجاب و عفاف در تضاد است به اين معني كه هيچ ضرورتي براي بررسي غيرعلني اين لايحه و ارسال آن به كميسيون قضايي و حقوقي وجود نداشت و همين استدلال مي‌تواند براي بازگرداندن مصوبه به مجلس مورد استناد قرار بگيرد.
از نظر تفسيرهاي مختلف از قانون اساسي و البته آيين‌نامه داخلي مجلس مفهوم ضرورت موضوع اصل (85) قانون اساسي محدود به ضرورت تفويض تصويب قانون است و ضرورت وقتي حاصل مي‌شود كه اين نهاد به هر دليل تفويض تصويب قانون براي پيشبرد بهتر امور را مفيد بداند. آيين‌نامه داخلي مجلس شوراي اسلامي «شوراي نگهبان» را مرجعي مي‌داند كه بايد دلايل و ضرورت تفويض اختيار قانونگذاري را تشخيص دهد. علاوه بر اين، شوراي نگهبان در چند سال اخير با نظرهايي كه صادر كرده است، تاييد احراز ضرورت به وسيله مجلس شوراي اسلامي را توسط شورا لازم مي‌داند. از اين حيث انتظار مي‌رود شوراي نگهبان بر اساس وعده سخنگوي آن مساله ضرورت استناد به اين اصل قانون اساسي در ارتباط با لايحه حجاب و عفاف را نيز مورد توجه و بررسي قرار دهد.
هزينه‌تراشي غيرقانوني براي دولت
از ديگر مواردي كه شامل نقض قوانين در مصوبه لايحه حجاب و عفاف در مجلس يازدهم مي‌شود، مساله بار مالي اين لايحه است. بر اساس اصل 75 قانون اساسي طرح‌هاي قانوني و پيشنهادها و اصلاحاتي كه نمايندگان در خصوص لوايح قانوني عنوان مي‌كنند و به تقليل درآمد عمومي يا افزايش هزينه‌هاي عمومي مي‌انجامد، در صورتي قابل طرح در مجلس است كه در آن طريق جبران كاهش درآمد يا تامين هزينه جديد نيز معلوم شده باشد.
علاوه بر درآمدهاي مالي عجيب در اين مصوبه كه حتي بر سر آن بين دولت و نيروي انتظامي نيز اختلاف جدي رخ داده بود خود اجراي قانون بار مالي جدي دارد. جليل محبي، از طراحان اصلي اين طرح كه پيش از اين دبير ستاد امر به معروف و نهي از منكر نيز بوده است در گفت‌وگويي با روزنامه فرهيختگان مدعي شده كه اجراي اين قانون بار مالي ندارد با اين وجود درباره هزينه‌هاي اجراي اين مصوبه در صورت تبديل به قانون مي‌گويد: «قسمت اول كه فرهنگي و اجتماعي است، حتما بودجه مي‌خواهد و در بودجه 1403 هم بايد بيايد. آن 40ماده‌اي كه اضافه شده وظايف دستگاه‌هاست. اين قانون قبل از ارايه لايحه بودجه تصويب مي‌شود و دولت اجراي آن را بايد در بودجه ببيند و اين هم در قسمت فرهنگي و اجتماعي است و آنجا وظيفه شوراي عالي انقلاب فرهنگي است كه اين را با دولت ببندد.»
از موارد مورد انتقاد و برجسته شده در ارتباط با تناقض با اصل 75 قانون اساسي در اين حوزه تكليف قانوني براي اختصاص 10 درصد درآمدهاي شهرداري‌ها در حوزه اجراي اين قانون است در حالي كه تفسير اصل 75 قانون اساسي مي‌گويد كه مجلس اين اختيار را ندارد كه درآمدهاي دولتي يا نهادهاي زيرمجموعه دولت را بدون اجازه و هماهنگي با دولت كم يا زياد كند.
تفسير شوراي نگهبان چه مي‌گويد؟
علاوه بر اين اصل، مساله بار مالي در خصوص مساله تلفيق اصل 85 و اصل 75 نيز در لايحه حجاب و عفاف تخلف محرزي روي داده است. شوراي نگهبان در تفسير اصل 85 تاكيد د ارد كه چنانچه تصويب چنين قانوني موجب تحميل بار مالي بر كشور شود، مطرح كردن آن طرح در كميسيون‌ها خلاف اصل ضرورت است . اين تفسير به روشني نشان مي‌دهد كه علاوه بر ايرادات جدي لايحه مذكور در مورد بار مالي كه تناقض جدي با اصل 75 قانون اساسي دارد، شيوه تصويب طرح عفاف و حجاب برخلاف تفسير شوراي نگهبان از اصل۸۵ قانون اساسي است و شوراي نگهبان از هر طرف كه اين مصوبه را از نظر شكلي بررسي كند با تناقضات جدي شكلي موضوع با اصول قانون اساسي مواجه خواهد شد. تناقضاتي كه تنها راه قانوني مقابل اين مصوبه را بازگشت به مجلس قرار مي‌دهد.