محمدحسن نجمي
در مدت اخير مصوباتي صورت گرفته و لايحه‌اي به مجلس ارايه شده كه مي‌توان آن را تضعيف نهادي تاثيرگذار يعني وزارت امور خارجه دانست؛ نهادي كه فارغ از دولت‌ها و نظام سياسي حاكم، شأن بين‌المللي آن بايد براي اثرگذاري در جهت حفظ منافع مردم ايران حفظ شود. اما در مدت اخير ابتدا با مصوبه مجلس در جريان بررسي لايحه برنامه هفتم توسعه اين نهاد تضعيف شده و حالا با لايحه اخير دولت كه 23 آبان‌ماه گذشته در مجلس اعلام وصول شدو امضاي شخص وزير امور خارجه در پاي آن ديده مي‌شود.
لايحه مقابله با تحريم‌ها
طبق لايحه‌اي كه دولت با نام «مقابله با تحريم‌ها» و با امضاي وزير امور خارجه و رييس‌جمهوري تقديم مجلس كرده، بناست كه كارگروهي به نام «كارگروه مقابله با تحريم» تشكيل شود.
در بخش مقدمه توجيهي، دليل نگارش چنين لايحه‌اي «ضرورت مقابله موثر و اصولي با تحريم‌ها»، «حمايت‌هاي كافي از شهروندان متاثر از تحريم»، «مانع شدن از اثرگذاري اين تحريم‌ها در قلمرو كشور»، «ايجاد ضمانت اجراهاي مناسب براي مقابله با تحريم‌كنندگان و تبعيت‌كنندگان از تحريم» و همچنين «عدم وجود قانون جامع در اين خصوص» مطرح شده است.
كارگروهي كه وزير خارجه در آن كاره‌اي نيست!
ماده 2 لايحه، مربوط به تشكيل «كارگروه مقابله با تحريم» است؛ طبق اين ماده «معاون اول رييس‌جمهوري» به عنوان رييس و «معاون حقوقي رييس‌جمهوري» به عنوان دبير كارگروه مذكور تعيين شده‌اند.
در ادامه ديگر اعضاي كارگروه معرفي شده‌اند: «وزير امور خارجه»، «وزير اطلاعات»، «وزير دفاع»، «وزير صنعت، معدن و تجارت»، «وزير اقتصاد»، «وزير كشور»، «وزير نفت»، «وزير دادگستري»، «رييس ديوان محاسبات كشور»، «رييس سازمان صدا و سيما»، «رييس كميسيون امنيت ملي مجلس»، «يك مقام قضايي به تعيين رييس قوه قضاييه»، «رييس سازمان برنامه و بودجه كشور»، «معاون علمي، فناوري و اقتصاد دانش بنيان رييس‌جمهوري»، «رييس كل بانك مركزي»، «رييس سازمان انرژي اتمي»، «دبير ستاد مقابله با تحريم شوراي عالي امنيت ملي» و حسب مورد دستگاه مربوطه.
اين كارگروه موظف شده تا «با رعايت مصوبات شوراي عالي امنيت ملي» 7 وظيفه پيش‌بيني شده را انجام دهد:
1- پايش و گردآوري فهرست‌هاي تحريمي و به‌روزرساني آنها
2- تصويب فهرست اشخاص حقيقي و حقوقي مشمول تحريم‌هاي دولت جمهوري اسلامي ايران بنابر پيشنهاد اعضاي كارگروه كه به تاييد رييس‌جمهوري رسانده مي‌شود و به‌روزرساني آنها
3- اتخاذ تصميمات لازم در خصوص خنثي‌سازي و مسدودسازي تحريم‌ها و اولويت‌بندي تعاملات تجاري و اقتصادي با دولت‌ها و شركت‌هاي خارجي
4- صدور مجوز براي معاملات مشمول محدوديت يا ممنوعيت
5- نظارت بر اجراي تكاليف مقرر در اين قانون
6- تصويب دستورالعمل‌هاي لازم
7- ايجاد هماهنگي ميان دستگاه‌هاي موضوع اين قانون
در كنار اين موارد، همچنين ذكر شده كه كارگروه موظف است «ساير وظايفي كه در اين قانون براي كارگروه پيش‌بيني شده» را اجرا كند.
وزير خارجه؛ تنها يك عضو ساده!
همين ماده 2 كه ابتداي لايحه آمده، مشخص مي‌كند موضوعي كه در زمره تخصص‌هاي مرتبط با وزارت امور خارجه و بدنه كارشناسي آن است، بين ده‌ها دستگاه تقسيم شده است. اما موضوع مهم‌تر اينجاست كه وزير امور خارجه به عنوان متصدي نهاد ديپلماسي و روابط خارجي كشور، هيچ جايگاه تعيين‌كننده‌اي در اين كارگروه ندارد و صرفا يك عضو ساده است. طي اين لايحه، به شكلي قانوني، موضوع مقابله با تحريم‌ها از يد اختيارات وزارت خارجه خارج شده و ذيل دفتر رييس‌جمهوري منتقل شود؛ از طريق رياست معاون اول و دبيري معاونت حقوقي رياست‌جمهوري بر كارگروه. به عبارت ديگر از نظر دولت، وزارت امور خارجه به تنهايي صلاحيت رسيدگي به اين موضوعات را ندارد و تنها به شكل جزء از كل در يك كارگروه مي‌تواند در اين خصوص ايفاي نقش كند.
تبصره چهار از ماده دو اين لايحه، تاكيد كرده كه «دبيرخانه دايمي كارگروه، در امور توافق‌هاي بين‌المللي معاونت حقوقي رييس‌جمهوري تشكيل و وظايف دبيرخانه توسط كارگروه تعيين مي‌شود.» به اين معني كه كليه فعاليت‌هاي كارگروه مزبور، از ذيل وزارت خارجه خارج شده و در زيرمجموعه دفتر رييس‌جمهوري قرار مي‌گيرد.
تا اينجاي كار دو اقدام پيش‌بيني شده در اين لايحه، يكي از مهم‌ترين وظايف وزارت امور خارجه را از اين نهاد سلب كرده است.
ماده سوم اين لايحه، براي محكم‌كاري در نقش‌آفريني كارگروه، آورده كه «مراجع ذيصلاح در صورت نياز به نظر كارشناسي در خصوص پرونده‌هاي مرتبط با تحريم‌هاي موضوع ماده 2 اين قانون، نظر كارگروه را اخذ مي‌كنند».
همچنين در بند ديگري از اين لايحه، تاكيد شده در صورتي كه مسوولان در هر سطحي در دستگاه‌هاي اجرايي، اقدام به پياده كردن تحريم‌هاي ذكر شده در ماده 2 كنند، «علاوه بر جبران خسارت، به مجازات تعزيري درجه شش ماده (۱۹) قانون مجازات اسلامي مصوب ۱۳۹۲ محكوم مي‌شوند مگر اينكه در ساير قوانين حكم ديگري پيش‌بيني شده باشد.»
طبق تشخيص كارگروه!
در ماده 10 از اين لايحه، «دستگاه‌هاي اجرايي» موظف شده‌اند تا «با همكاري وزارت امور خارجه از طريق نمايندگي‌هاي جمهوري اسلامي ايران در كشورهايي كه اتباع ايراني به تبع فعاليت‌هاي موثر در خنثي‌سازي تحريم و اقدامات با حسن نيت خود، به اتهام نقض تحريم‌ها عليه جمهوري اسلامي ايران در زندان‌هاي آن كشور محبوس هستند يا تحت تعقيب قرار دارند يا با درخواست استرداد مواجهند، حسب مورد نسبت به معرفي و تعيين وكيل و حسب تشخيص كارگروه پرداخت هزينه دادرسي و حق‌الوكاله و ديگر اقدامات مربوط مبادرت كنند». همچنين «وزارت امور خارجه موظف است خدمات كنسولي مربوط را ارايه» كند.
در اين بند نيز تشخيص وزارت امور خارجه ديگر قابل استناد نيست و اين وزارتخانه بايد در چنين مواردي، طبق «تشخيص» كارگروه در ارتباط با اين افراد عمل كند.
در تبصره اين ماده نيز ذكر شده كه «در موارد مهم بنا به پيشنهاد وزارت امور خارجه و تشخيص كارگروه از اشخاص مذكور در اين ماده حمايت سياسي (ديپلماتيك) مي‌شود.» به عبارت ديگر، در مواردي كه لايحه آن را «مهم» هم خوانده، باز هم وزارت خارجه نقشي ايفا نمي‌كند و باز هم بايد منتظر «تشخيص» كارگروه باشد.
تكليف به وزارت خارجه!
در دو ماده 11 و 12، قانونگذار وزارت امور خارجه را ملزم به انجام اقداماتي كرده است.
در ماده 11 وزارت امور خارجه «موظف» شده تا «بنا بر مصوبه كارگروه و با همكاري دستگاه‌هاي اجرايي ذيربط، از اشخاص حقيقي و حقوقي ايراني كه به دليل اقدامات با حسن‌نيت خود در خنثي‌سازي تحريم در فهرست‌هاي تحريمي قرار گرفته‌اند، حمايت لازم» را صورت دهد. منظور از «حمايت»، «مساعدت‌هاي حقوقي و سياسي و حسب مورد اقدام لازم جهت آزادسازي وجوه مسدود شده نزد موسسات مالي غيرايراني» قيد شده است.
ماده بعدي نيز همين مورد را براي «اتباع غير ايراني» پيش‌بيني كرده است: «وزارت امور خارجه با همكاري يا از طريق دستگاه‌هاي اجرايي ذيربط، حمايت مقتضي را از اشخاص غيرايراني همكار كه به تبع فعاليت‌هاي موثر در مقابله با تحريم، با ادعاي نقض تحريم‌ها عليه جمهوري اسلامي ايران، تحت تعقيب قرار دارند يا محبوس هستند يا تقاضاي استرداد آنها صورت گرفته يا به كشورهاي تحريم‌كننده مسترد شده‌اند، با رعايت شرايط و ملاحظات معمول، به عمل خواهد آورد.»
ماده 13 به موضوع تحريم افراد از سوي دولت جمهوري اسلامي پرداخته و آورده: «اشخاصي كه نام آنها در فهرست‌هاي تحريمي جمهوري اسلامي ايران ذكر مي‌شود، حسب مورد از سوي نهادهاي مربوط مشمول ممنوعيت‌ها، محدوديت‌ها و اقدامات» ذكر شده مي‌شوند. اين تحريم‌ها شامل «ممنوعيت اشخاص از ورود به هر نوع رابطه قراردادي با آنها، حسب مورد و به تشخيص كارگروه»، «توقيف وجوه، ضبط اموال و منابع مالي و حسب مورد مصادره و فروش آنها» و «ممنوعيت صدور رواديد و ورود به ايران» مي‌شوند. تبصره اين ماده نيز «تخلف از ممنوعيت موضوع بند (۱) اين ماده توسط اشخاص ايراني» را «جرم» دانسته كه «مرتكب به جريمه نقدي تا دو برابر مبلغ قرارداد محكوم مي‌شود».
ايجاد صندوق براي پرداخت خسارت تحريم‌شدگان
ماده 14 نيز قيد كرده كه «دولت مكلف است به منظور اجراي احكام قطعي صادره در محاكم داخلي در دعاوي اشخاص حقيقي و حقوقي ايراني خسارت ديده از تحريم عليه دولت‌هاي خارجي، صندوقي جهت جبران خسارت اشخاص خسارت ديده از تحريم تشكيل دهد.»
منابع مالي اين صندوق نيز، از طريق «كمك‌هاي قانوني، وجوه، اموال و منابع مالي توقيف شده موضوع بند ۲ از ماده ۱۳ اين قانون و جريمه موضوع تبصره ماده ۱۳ اين قانون تامين مي‌شود».
اگر از «كمك‌هاي قانوني» از محل منابع مالي چشم‌پوشي شود، قانونگذار اين‌گونه پيش‌بيني كرده كه بخشي از بار مالي لايحه، از طريق «توقيف وجوه، ضبط اموال و منابع مالي و حسب مورد مصادره و فروش آنها» كه به افراد تحريم شده از سوي دولت جمهوري اسلامي تعلق دارند، تامين خواهد شد. تاكنون نيز در برخي قوانين جاري، بحث توقيف و مصادره اموال وجود داشته و در چند نوبت نيز، وزارت امور خارجه اقدام به تحريم افراد مختلفي كرده است؛ اما روشن نيست كه از محل تحريم آنها چه ميزان مال و اموال در اختيار دولت جمهوري اسلامي قرار گرفته با اين وجود باز هم دولت در اين لايحه چنين پيش‌فرضي را در نظر گرفته است.
پرداخت ضرر و زيان تحريم‌شدگان در داخل
اما ماده 15 اين لايحه، با توجه به تعدد تحريم‌ها در قبال اشخاص ايراني از سوي كشورهاي مختلف و سازمان‌هاي گوناگون، محتوايي دارد كه مي‌تواند منجر به بار مالي سنگيني براي دولت شود. طبق اين ماده، «اشخاص حقيقي و حقوقي متضرر از تحريم مي‌توانند دعواي جبران خسارت ناشي از تحريم را بر اساس قانون صلاحيت دادگستري جمهوري اسلامي ايران براي رسيدگي به دعاوي مدني عليه دولت‌هاي خارجي مصوب ۱۳۹۰، در محاكم صالح ايران اقامه كنند؛ اجراي احكام صادره در درجه اول به واسطه تامين منابع مالي از كشورهاي تحريم‌كننده و در صورت به نتيجه نرسيدن و وجود منابع در صندوق موضوع ماده ۱۴ اين قانون، از طريق منابع صندوق مذكور صورت مي‌گيرد.»
به اين معني كه افراد مورد تحريم واقع شده، مي‌توانند ادعاي ضرر و زيان عليه كشور تحريم‌كننده كنند، البته در دادگاه‌هاي داخل كشور و در صورتي كه دادگاه راي به پرداخت غرامت از سوي تحريم‌كننده دهد، اگر امكان دريافت از تحريم‌كننده باشد كه هيچ؛ اما اگر نباشد كه قاعدتا هم نشدني است، از محل صندوق ذكر شده در ماده 14 پرداخت مي‌شود؛ البته در صورت «وجود منابع». حالا با توجه به اينكه يكي از محل‌هاي تامين بار مالي، «كمك‌هاي قانوني» ذكر شده و امكان تامين مالي از طريق فروش اموال افراد تحريم شده از سوي دولت جمهوري اسلامي ضعيف است، ميزان پرداخت غرامت به افراد شاكي، از خزانه خواهد بود و بستگي دارد دولت به چه ميزان براي اين كارگروه بودجه در قالب «كمك‌هاي قانوني» تعيين كند.
ماده‌اي مشابه با يك ماده در طرح مجلس
ماده 16 نيز به همين موضوع اختصاص دارد كه طبق آن، «در صورتي كه اشخاص حقيقي ايراني، به دليل فعاليت‌هاي مرتبط با منافع ملي جمهوري اسلامي ايران تحت تعقيب قضايي، تهديدهاي امنيتي (نظير قرار گرفتن در فهرست ترور) و محدوديت سياسي كشورهاي تحريم‌كننده يا ساير دولت‌ها قرار گرفته باشند، از حداكثر سقف حمايت‌هاي مطرح در قانون جامع خدمات‌رساني به ايثارگران مصوب ۱۳۸۶ و اصلاحات بعدي آن و مصوبات شوراي عالي امنيت ملي بهره‌مند شده و اقدامات قضايي، حقوقي و حمايت سياسي (ديپلماتيك) لازم براي حمايت از آنها انجام مي‌شود».
سال گذشته نيز مجلس در طرحي موسوم به «طرح تشديد مجازات جاسوسي و همكاري با دولت‌هاي متخاصم» متني مشابه با مفاد ماده 16 را آورده بود. طبق ماده 5 از پيش‌نويس طرح مذكور، «كليه افراد ايراني كه رسما توسط دولت‌هاي متخاصم به خصوص امريكا در فهرست تحريم قرار گرفته‌اند مشمول «قانون خدمت‌رساني به ايثارگران» و اصلاحات بعدي آن مي‌شوند.» تبصره اين ماده نيز مي‌گويد: «در صورتي كه افراد تحريم شده مذكور، تحت تعقيب قضايي، امنيتي يا سياسي دولت امريكا يا ساير دولت‌هاي متخاصم قرار گرفتند از حداكثر سقف حمايت‌هاي مطرح در قانون فوق‌الذكر بهره‌مند شده و اقدامات حقوقي و قضايي لازم در حمايت از آنها انجام مي‌شود.»
«ايثارگر در قانون به كسي اطلاق مي‌شود كه براي استقرار و حفظ دستاوردهاي انقلاب اسلامي و دفاع از كيان نظام جمهوري اسلامي ايران و استقلال و تماميت ارضي كشور، مقابله با تهديدات و تجاوزات دشمنان داخلي و خارجي انجام وظيفه كرده و شهيد، مفقودالاثر، جانباز، اسير، آزاده و رزمنده شناخته شود»؛ اين تعريف ايثارگري در قانون است. در «قانون جامع خدمات‌رساني به ايثارگران»، براي افراد شامل آن، حمايت‌هاي مالي و ارايه خدماتي در حوزه‌هاي مسكن و استخدامي و غيره در نظر گرفته شده است. به عبارت ديگر، افرادي كه از سوي دولت‌هاي خارجي مشمول تحريم مي‌شوند، مي‌توانند از حمايت قانون جامع خدمات‌رساني به ايثارگران بهره‌مند شوند.
معاونت حقوقي اينجا؛ معاونت حقوقي آنجا
در ادامه ديگر بر وظايف نقش‌آفرين اصلي در اجراي اين لايحه بعد از تبديل شدن به قانون تاكيد كرده است؛ ماده 22، «امور توافق‌هاي بين‌المللي معاونت حقوقي رييس‌جمهوري» را مكلف كرده تا براي «تقويت دانش مربوط به مقابله با تحريم» اقداماتي انجام دهد؛ از جمله «رصد تحولات تحريمي و تصميم‌سازي راهبردي»، «تهيه شروط نمونه قراردادي در ارتباط با تحريم‌ها جهت ارايه به دستگاه‌هاي اجرايي»، «حمايت از پژوهش‌هاي مرتبط با تحريم و آثار حقوق بشري آن»، «ارايه مشاوره حقوقي به دستگاه‌هاي اجرايي در خصوص تحريم‌ها»، «ايجاد بانك اطلاعاتي تحريم‌هاي اعمال شده عليه جمهوري اسلامي ايران و تحريم‌هاي اعمالي توسط جمهوري اسلامي ايران»، «ايجاد بانك اطلاعاتي آرا و دعاوي بين‌المللي مربوط به تحريم و پژوهش‌هاي حوزه تحريم» و «تهيه پيش‌نويس دستورالعمل مستندسازي خسارات تحريمي و مطالبه حقوق تضييع شده و خسارات ناشي از تحريم». اينها اقداماتي است كه قاعدتا نمي‌تواند از دايره تخصص وزارت امور خارجه بيرون باشد؛ اما در صورتي كه هسته اصلي دولت قصد داشته باشد كه خود نيز نقش‌آفريني كند، مي‌شد «با همكاري وزارت امور خارجه» نيز به اين ماده اضافه شود.
مشخص نيست هدف دولت از اين لايحه كه باعث تضعيف وزارت امور خارجه مي‌شود چيست؛ انگار كه دولت خواسته باشد تا بخشي از وظايف وزارت امور خارجه را برون‌سپاري كند و به معاونت حقوقي رياست‌جمهوري و معاون اول رييس‌جمهوري بسپارد.
مصوبه شگفت‌انگيز مجلس
اما دومين موردي كه مي‌تواند منجر به تضعيف وزارت امور خارجه شود، در جريان بررسي لايحه برنامه هفتم توسعه به تصويب مجلس رسيد. طي بررسي ماده 100 برنامه هفتم توسعه در مجلس، نمايندگان راي دادند تا «وزارت اطلاعات، سازمان انرژي اتمي و نيروهاي مسلح» از «هماهنگي اقدامات خود در زمينه روابط خارجي» با «وزارت امور خارجه» در جهت «كنشگري فعال در ديپلماسي رسمي و عمومي» معاف شوند. هرچند سخنگوي وزارت امور خارجه اين معافيت را تضعيف اين وزارتخانه نمي‌داند، اما منتقدان نظر ديگري دارند.
طبق ماده ۱۰۰، «در اجراي بند (۲۱) سياست‌هاي كلي برنامه هفتم و به منظور كنشگري فعال در ديپلماسي رسمي و عمومي، دستگاه‌هاي اجرايي كشور (به استثناي نيروهاي مسلح، وزارت اطلاعات و سازمان انرژي اتمي) مكلفند، تمامي اقدامات خود در زمينه روابط خارجي را با هماهنگي وزارت امورخارجه انجام دهند».
در بند 21 سياست‌هاي كلي برنامه هفتم كه از سوي مقام رهبري سران سه قوه، رييس مجمع تشخيص مصلحت و رييس ستاد كل نيروهاي مسلح ابلاغ شد، آمده: «كنشگري فعال در ديپلماسي رسمي و عمومي با ايجاد تحول و ظرفيت‌سازي ارزشي و انقلابي در نيروي انساني در دستگاه ديپلماسي و همكاري هدفمند و موثر سازمان‌ها و نهادهاي مسوول در امور خارجي.»
در اين بند، از «همكاري هدفمند و موثر سازمان‌ها و نهادهاي مسوول در امور خارجي » سخن به ميان آمده است؛ به عبارت ديگر اين بند هيچ نهاد و سازماني را از شمول همكاري معاف نكرده و به طريق اولي، هماهنگي پيش‌نياز همكاري است؛ اما مجلس سه نهاد مهم كه هر يك به تنهايي مي‌توانند سياست خارجي و روابط خارجي را تحت تاثير خود قرار دهند، از هماهنگي با وزارت امور خارجه معاف كرده است. اين معافيت مي‌تواند منجر به آشفتگي در سياست خارجي و تنظيم روابط خارجي با ديگر كشورها شود. نكته عجيب‌تر آنكه دولت در متن لايحه تقديمي به مجلس، مانند برنامه ششم، تنها «نيروهاي مسلح» را معاف كرده بود، اما مجلس دو نهاد ديگر را هم ذيل اين معافيت قرار داده است و معاونان پارلماني رياست‌جمهوري و وزارت امور خارجه نتوانسته‌اند يا نخواسته‌اند اقدامي در جهت جلوگيري از تضعيف وزارت خارجه انجام دهند.
مصوبه و لايحه‌اي كه ستون‌هاي وزارت خارجه را مي‌لرزاند
مصوبه مجلس و از سوي ديگر لايحه اخير دولت در ارتباط با «مقابله با تحريم‌ها» مي‌تواند ستون‌هاي وزارت امور خارجه را بلرزاند و عجيب‌تر از لايحه دولت، امضاي وزير امور خارجه پاي لايحه‌اي است كه شأن وزارتخانه متبوعش را تحت تاثير قرار مي‌دهد. اقداماتي نظير مصوبه مجلس و آنچه در لايحه دولت به معاونت حقوقي رياست‌جمهوري سپرده شده، نه تنها مي‌تواند اين نهاد قدمت‌دار را خفيف كند، بلكه آشفتگي‌هاي زيادي را در سياست خارجي در پي خواهد داشت؛ عدم لزوم هماهنگي سازمان انرژي اتمي با وزارت خارجه يكي از شگفت‌انگيزترين مصوبات مجلس يازدهم است؛ چرا كه اين دو نهاد به‌طور قطع بايد در ارتباط لحظه‌اي با يكديگر باشند. همين‌طور وزارت اطلاعات و نيروهاي مسلح. به هر جهت لايحه دولت هنوز در صحن مطرح نشده و مصوبات برنامه هفتم نيز به تاييد شوراي نگهبان نرسيده‌اند؛ اما در صورت تصويب اين دو مورد، مي‌توان گفت وزارت خارجه به يك وزارتخانه تشريفاتي، در حد معرفي سفير به «دفتر رييس‌جمهوري» تبديل خواهد شد.
ماده 14 نيز قيد كرده كه «دولت مكلف است به منظور اجراي احكام قطعي صادره در محاكم داخلي در دعاوي اشخاص حقيقي و حقوقي ايراني خسارت ديده از تحريم عليه دولت‌هاي خارجي، صندوقي جهت جبران خسارت اشخاص خسارت ديده از تحريم تشكيل دهد.»
طي بررسي ماده 100 برنامه هفتم توسعه در مجلس، نمايندگان راي دادند تا «وزارت اطلاعات، سازمان انرژي اتمي و نيروهاي مسلح» از «هماهنگي اقدامات خود در زمينه روابط خارجي» با «وزارت امور خارجه» در جهت «كنشگري فعال در ديپلماسي رسمي و عمومي» معاف شوند.