گروه گزارش
23 دي‌ماه ديوان محاسبات كشور اعلام كرد كه گزارش تفريغ بودجه سال ۱۴۰۱ كه زودتر از موعد مقرر تهيه و در ابتداي شهريور سال جاري توسط رييس كل اين نهاد نظارتي به مجلس شوراي اسلامي ارايه شده، در انتظار قرائت در صحن علني است. محمد باقر قاليباف، رييس مجلس شوراي اسلامي هم روز ۱۳ شهريور براي رونمايي از گزارش تفريغ ۱۴۰۱ در ديوان محاسبات كشور حضور يافته بود و در عمل از مهرماه سال جاري امكان قرائت گزارش در مجلس يازدهم وجود داشته است. حالا اما مجلس يازدهم در حالي روز گذشته بررسي بودجه 1403 را به اتمام رساند كه به رغم گذشت نزديك به 5 ماه از تحويل گزارش تفريغ بودجه 1401 توسط ديوان محاسبات، هياترييسه مجلس هنوز اين گزارش را در دستوركار قرار نداده است.
گزارش تفريغ بودجه سال 1400، روز ۲۶ مهرماه سال گذشته در صحن علني قرائت شده بود و معلوم نيست به چه دليل تاكنون هياترييسه مجلس گزارش تفريغ ۱۴۰۱ را در دستور كار جلسات علني قرار نداده است. اين اقدام بي‌سابقه از اين جهت عجيب است كه عرف بررسي بودجه در خانه ملت بر مبناي چشم‌انداز و نكاتي است كه نمايندگان از بررسي گزارش تفريغ بودجه تدوين شده توسط ديوان محاسبات به دست مي‌آورند.
با اين وجود مشخص نيست كه هياترييسه مجلس چرا از در دستوركار قرار دادن اين گزارش طفره رفته و كار بررسي بودجه سال آتي را بدون قرائت اين گزارش به پايان رسانده است.
علاوه بر اين ديوان محاسبات ابتداي ماه جاري در خبري كوتاه اعلام كرد كه براي اولين‌بار مجموعه تطبيقي مصوبات كميسيون تلفيق با لايحه بودجه سال ۱۴۰۳ كل كشور را به همراه خلاصه بندهاي متناظر گزارش تفريغ بودجه سال ۱۴۰۱ منضم به نظرات فني و كارشناسي خود را جهت بهره‌برداري نمايندگان مجلس شوراي اسلامي در فرآيند بررسي لايحه بودجه ۱۴۰۳ كل كشور، تهيه و در اختيار وكلاي ملت قرار داده است. گزارشي كه باز هم به نظر مي‌رسد در اختيار نمايندگان قرار نگرفته و خبري از تاثير و توجه به آن در بررسي لايحه بودجه 1403 ديده و شنيده نشد.
تاكيد رهبر انقلاب بر عملكرد بودجه‌اي ديوان محاسبات
در ديدار نمايندگان مجلس يازدهم و رهبر انقلاب در سال 1401 مساله ديوان محاسبات و تحويل زودتر از موعد گزارش تفريغ بودجه مورد توجه و قدرداني ايشان قرار گرفت.
رهبر انقلاب در اين ديدار تاكيد كردند: «مساله ديگري كه مورد توجه بنده است، مساله ديوان محاسبات است كه خب بحمدالله در اين سال‌هاي اخير ديوان محاسبات چابك، فعال و خوب شده است. گزارش‌هاي تفريغ بودجه در موعد خود و خيلي زود مي‌رسد و اخيرا به بررسي شركت‌هاي دولتي هم پرداختند و اين بايد ادامه پيدا كند.» تحويل گزارش‌هاي تفريغ بودجه پيش از بررسي بودجه سنواتي در مجلس از اين جهت اهميت داشت كه مي‌توانست تاثير مهمي در روند تدوين بودجه داشته باشد. از اين جهت رهبر انقلاب به اين مهم توجه و از اين تغيير كه از آغاز مجلس يازدهم در ديوان محاسبات رخ داد، تجليل كردند.
عجيب اينكه به‌رغم اين تاكيد معظم له و اهميت استفاده از گزارش تفريغ بودجه در بررسي لايحه بودجه سنواتي و اينكه ديوان محاسبات گزارش تفريغ بودجه 1401 را حتي زودتر از موعد سال گذشته تحويل مجلس داد باز هم اين گزارش بدون استفاده و مورد بي‌مهري قرار گرفت.
گزارش تفريغ بودجه چه تاثيري در تدوين لوايح بودجه دارد؟
بر اساس بررسي‌هاي پژوهشي و اعلام كارشناسان ديوان محاسبات، با توجه به اينكه گزارش تفريغ بودجه در پايان هر سال در صحن علني مجلس و قرائت آن پس از ارايه لايحه قانون بودجه، گزارش مزبور در قانون بودجه سال بعد تاثيرگذار نبود و عملا مي‌توان از نتايج گزارش تفريغ بودجه هر سال در تهيه و تصويب قانون بودجه دو سال بعد بهره گرفت. به اين معني كه گزارش تفريغ بودجه سال 1401 اين ظرفيت را داشت كه در زمان بررسي و تصويب بودجه 1403 مورد استفاده قرار بگيرد. برخي نمايندگان به «اعتماد» مي‌گويند كه اين تاخير به دليل برخي موضع‌گيري‌هاي بين رياست ديوان محاسبات و هياترييسه مجلس است، با اين حال اين موضوع نمي‌تواند توجيهي براي محروم كردن روند كار كارشناسي تدوين بودجه 1403 از گزارش تفريغ بودجه باشد آن هم در شرايطي كه اين گزارش بسيار زودتر از تحويل بودجه 1403 به مجلس رسيده بود.
ماجراهاي ناتمام بودجه‌نويسي سال 1403 در مجلس يازدهم
مساله عدم قرائت گزارش تفريغ بودجه 1401 پيش از بررسي لايحه بودجه 1403 و ممانعت از استفاده از آمار و اطلاعات مندرج در اين گزارش البته تنها حاشيه بودجه سال آينده نيست. از ابتداي تحويل بودجه 1403 مجلس يازدهم در قبال اعلام وصول اين لايحه نيز رفتارهاي فراقانوني و خارج از عرف داشت. آذرماه سال جاري براي نخستين‌بار در يك رخداد عجيب لايحه بودجه به جاي تحويل در صحن مجلس به دفتر رياست تحويل داده شد و بعد از تشكيل كميسيون تلفيق بررسي لايحه 1403، مراسم تقديم لايحه بودجه توسط رييس دولت به مجلس و قرائت گزارشي درباره بودجه و برنامه هفتم برگزار شد. صبح روز سه‌شنبه ۳۰ آبان دفتر رييس مجلس به دولت اعلام مي‌كند به دليل بررسي درخواست استعفاي نادران و ادامه داشتن بررسي برنامه هفتم توسعه امكان حضور رييس‌جمهور در صحن مجلس براي ارايه لايحه بودجه نيست با اين وجود عدم هماهنگي بين دو قوه درباره تحويل بودجه به اندازه‌اي است كه ظهر همان روز، سيد احسان خاندوزي، وزير اقتصاد به‌رغم اينكه هنوز لايحه بودجه تقديم مجلس نشده است، در جمع خبرنگاران جزييات لايحه بودجه را از حيث منابع و مصارف و حتي ميزان فروش نفت و قيمت پايه ارز اعلام مي‌كند. كمتر از دو هفته بعد قاليباف در جلسه علني از پذيرش لايحه بودجه در اين تاريخ سخن گفت.
سوال اساسي در اين ماجرا اين است كه اگر دفتر رياست مجلس روز سي آبان لايحه بودجه را تحويل نگرفته، چرا كميسيون تلفيق براي آن تشكيل شده و اگر تحويل گرفته است، با چه اختيار قانوني لايحه را خارج از جلسه علني تحويل گرفته و بدون اعلام وصول رسمي در جلسه علني مجلس وارد مرحله بعد كار بررسي بودجه يعني تشكيل كميسيون تلفيق شده است.
اظهارات محمدباقر قاليباف در روز 12 آذر در جلسه علني مجلس شوراي اسلامي اما نشان داد كه روندي غيرقانوني و عجيب درباره تحويل بودجه 1403 و تشكيل كميسيون تلفيق در اين باره طي شده به خصوص كه در همان روز در پاسخ به تذكر احمدحسين فلاحي، نماينده مردم همدان در مجلس و تاكيد بر اينكه «طبق ماده ۴۱ آيين‌نامه داخلي مجلس، كميسيون تلفيق بودجه بايد پس از تحويل لايحه بودجه به مجلس تشكيل شود، اما اين اتفاق رخ نداد و كميسيون تلفيق لايحه بودجه زودتر تشكيل شد كه اقدامي خلاف آيين‌نامه داخلي مجلس است و اين كميسيون مشروعيت ندارد و بايد اعضاي آن دوباره انتخاب شوند»، قاليباف مي‌گويد كه در روز سه‌شنبه ۳۰ آبان لايحه بودجه دولت به مجلس ارايه و همان روز كميسيون تلفيق تشكيل شد، فراتر از اين مساله، قاليباف حتي براي اثبات ادعاي خود معاون پارلماني دولت را شاهد مي‌گيرد و مي‌گويد: «آقاي حسيني معاون رييس‌جمهور هم مي‌تواند اين موضوع را تاييد كند!»
ماده 41 قانون آيين‌نامه داخلي مجلس مي‌گويد به منظور تنظيم اصول و مفاد برنامه‌هاي توسعه و لوايح بودجه كل كشور و ايجاد هماهنگي بين كميسيونهاي تخصصي مجلس شوراي اسلامي، «پس از تقديم لايحه مربوط توسط دولت به مجلس» كميسيون تلفيق مركب از اعضاي ذيل تشكيل مي‌شود: نه نفر از كميسيون برنامه و بودجه و محاسبات و سه نفر از هر كميسيون تخصصي ديگر.
بنابراين لايحه بودجه 1403 درحالي به مجلس آمده كه دستوركار غيرقابل تغيير مجلس «بررسي برنامه هفتم» بود. اين لايحه در سكوت تحويل گرفته شد كه از نظر قانوني اين تحويل گرفتن با اعلام وصول و تحويل قانوني فاصله زيادي دارد، اما به‌رغم اينكه اين تحويل رسمي و قانوني نبود كميسيون تلفيق بودجه 1403 تشكيل شد. در موارد عجيب در بودجه 1403 و بررسي آن در مجلس يازدهم اين مورد را هم اضافه كنيم كه بر اساس طي مسير قانوني، كميسيون تلفيق بودجه 1403 در حالي تشكيل شد كه قانونا هنوز لايحه بودجه «تحويل» مجلس نشده بود يعني بعد از تشكيل كميسيون تلفيق بررسي بودجه 1403 در جلسه ديگري براي تحويل بودجه با حضور رييس‌جمهور در مجلس روز سه‌شنبه 14 آذر تحويل لايحه بودجه صورت گرفت. اين در حالي است كه امكان تحويل بودجه به صورت دستي و بدون قرائت اين گزارش وجود ندارد. تا زماني كه بودجه ثبت نشد، شماره نگرفت و چاپ و توزيع نشد، نمي‌توان كميسيون تلفيق تشكيل داد. به بيان دقيق‌تر زماني رييس‌جمهور بودجه را تقديم رييس مجلس مي‌كند و در سامانه ثبت مي‌شود، كميسيون تلفيق مجوز تشكيل مي‌دهد.آنچه در ماجراي تحويل بودجه 1403 رخ داد، موضوعي است كه نمايندگان آن را ناشي از بي‌برنامگي و ضعف مديريتي در مجلس خواندند و درباره خطر مهندسي تركيب كميسيون تلفيق زير سايه اين رخدادها هشدار دادند.
افزايش 300 هزار همتي سقف بودجه؛ از دولت اصرار و از مجلس انكار
در يك هفته گذشته مساله افزايش بار مالي لايحه بودجه مهم‌ترين محور مناقشه بين دولت رييسي و مجلس يازدهم بود. سوم بهمن‌ماه؛ علي بهادري جهرمي، سخنگوي دولت در چهل و هشتمين نشست خبري خود مدعي آمارهاي نگران‌كننده افزايش هزينه‌ها در بودجه از سوي كميسيون تلفيق شد و گفت كه ۳۰۰ هزار ميليارد تومان افزايش هزينه‌ها در بودجه و حتي تا دو برابر اين رقم هم تخمين زده شده است.
سخنگوي دولت اظهار كرد: هرگونه افزايش هزينه جاري بدون پيش‌بيني منابع، موجب خلق تورم براي مردم خواهد شد. در اين زمينه آمار نگران‌كننده و ۳۰۰ همت افزايش هزينه‌ها در بودجه را شنيدم، ولي چون هنوز متن نهايي نشده نمي‌توان قضاوت داشت، ولي مهم است كه بدانيم مساله خلق پول ناشي از كسري بودجه،ام المصائب كشور است و تلاش دولت و مجلس بايد در جهت مهار عوامل خلق تورم باشد.
روز گذشته نيز در آخرين جلسه بررسي گزارش كميسيون تلفيق بودجه 1403 در جريان بررسي تبصره ۱۵ لايحه بودجه ۱۴۰۳ داوود منظور، رييس سازمان برنامه در صحن مجلس اعلام كرد كه تعيين فوق‌العاده خاص براي بودجه ۷۷ همت بار مالي به همراه دارد كه منبع مالي آن براي دولت مشخص نيست، اما علاوه بر اين نمايندگان در حال اضافه كردن موارد ديگري نيز به اين مقدار هستند.
رييس سازمان برنامه و بودجه با بيان مخالفت دولت با اين موضوع و تاكيد بر اينكه «با توجه به اينكه مجموع اين تغييرات در پرداخت‌ها بار مالي پيش‌بيني نشده براي دولت ايجاد مي‌كند»، تصريح كرد كه «مجموع تغييراتي كه در تبصره ۱۵ لايحه بودجه اتفاق مي‌افتد اعم از: سه هزار امتياز فوق‌العاده خاص، افزايش حداقل حقوق به ۱۰ ميليون تومان، افزايش مستمري‌هاي بنياد شهيد، افزايش حقوق از ۱۸ درصد به ۲۰ درصد و فوق‌العاده خاص وزارت كشور مجموعا ۱۲۰ همت بار مالي ايجاد مي‌كند. علاوه بر اين ۱۷۰ همت هم براي پرداخت بدهي به سازمان تامين اجتماعي در اين تبصره پيش‌بيني شده و اين يعني ۲۹۰ همت بار مالي در تبصره ۱۵ براي دولت كه منابع آن نيز مشخص نيست.»
اين تنها افزايش سقف هزينه‌هاي دولت در لايحه بودجه 1403 نبود. مجلس يازدهم همچنين در جريان بررسي تبصره ۱۳ لايحه بودجه چند حكم هزينه‌اي داشت كه بار مالي دولت را افزايش داده است. داوود منظور مدعي است كه اين ماده درباره پرداخت يارانه سود، ۱۴ همت براي دولت بار مالي دارد.
بودجه صداوسيما و قوه قضاييه نيز دو مورد ديگري است كه با اعتراض رييس سازمان برنامه و بودجه مواجه شده است؛ رشد بودجه قوه قضاييه و صدا و سيما نسبت به سال ۱۴۰۲، ۵۸ درصد است اين در حالي است كه براي دستگاه‌هاي ديگر رشد بودجه ۱۲درصد است.
بر اساس گفته‌هاي منظور، بار مالي اين دو افزايش ۳۷ همت است، بنابراين الحاقات و تغييراتي كه در تبصره ۱۳ نسبت به لايحه دولت انجام شده در مجموع بار مالي كه ايجاد مي‌كند بالغ بر ۵۰ همت است.
از همين جهت است كه رييس سازمان برنامه و بودجه تاكيدش اين است هر گونه تغييري كه نمايندگان در هزينه‌ها ايجاد كنند بايد حتما براي دولت روشن كنند كه در بندهاي درآمدي چگونه منابعش تامين مي‌شود، منابعي كه دولت پيش‌بيني كرده در سقف ظرفيت‌هاي كشور است، بنابراين اين‌گونه اضافات و الحاقات، بودجه دولت را ناتراز مي‌كند و خلاف اصل۷۵ قانون اساسي است.
بودجه‌نويسي روي هوا
به نظر مي‌رسد مجلس يازدهم نه در شكل تحويل گرفتن بودجه، نه در اهميت تدوين و تصويب بودجه با توجه به گزارش تفريغ و نه در افزايش سقف هزينه‌هاي دولت در سال آينده هيچ اصول و اسلوبي را رعايت نكرده است. بودجه‌اي كه بوي انتخابات از آن به مشام مي‌رسد و اجراي آن در سال آينده با ابهامات زيادي همراه خواهد بود. در صورت تاييد شوراي نگهبان دولت يازدهم براي تامين اين بار مالي چه برنامه‌اي را اجرا خواهد كرد؟
گزارش تفريغ بودجه چيست و چه مسيري در مجلس دارد؟
تفريغ از نظر لغوي يعني فارغ ساختن و تفريغ بودجه در اصطلاح اقتصادي، يعني فراغت از بودجه يا نتيجه اجراي بودجه است. در لغتنامه «دهخدا» هم تفريغ حساب به معناي واريز كردن حساب و فارغ شدن از آن معني شده كه در عمل نيز تفريغ بودجه چنين كاربردي دارد. مسووليت تفريغ بودجه نيز بر عهده «ديوان محاسبات كشور» است كه هر ساله با استناد به گزارش‌هاي واصله از سوي سازمان‌هاي مختلف به دست آمده و طي گزارشي مفصل منتشر و در اختيار عموم قرار مي‌گيرد. موعد قانوني انتشار اين گزارش نيز در دي ماه هر سال است.
بنابر اطلاعات به دست آمده از وب‌سايت ديوان محاسبات كشور نيز تفريغ بودجه به معناي بررسي حساب‌ها و اسناد مربوط به دستگاه‌هاي دولتي و انطباق آن با نحوه و ميزان هزينه سازمان‌ها، پروژه‌ها و پيشرفت آنها بر اساس لايحه بودجه است. تفريغ بودجه، از ديد ديوان نتيجه نهايي نظارت بعد از خرج است كه يك نوع حسابرسي كلي عمليات مالي دولت محسوب مي‌شود.
با اين تفاسير مي‌توان گفت تفريغ بودجه به فرآيند تسويه بودجه از طريق تطبيق اطلاعات صورت‌حساب عملكرد تهيه شده توسط وزارت امور اقتصادي و دارايي است كه با اطلاعات تهيه شده توسط ديوان محاسبات كشور و تجزيه و تحليل نتايج حاصل از آن به دست مي‌آيد. بنابر اين تعريف، گزارش تفريغ بودجه به صورت عملياتي به معناي گزارش يافته‌هاي ناشي از فرآيند تسويه بودجه و نظرات ديوان محاسبات كشور در خصوص اجراي بودجه است.
ديوان محاسبات يكي از سازمان‌هاي مهم زيرمجموعه قوه مقننه است. در واقع مجلس شوراي اسلامي براي تامين نيازهاي مردم به عنوان وكيل آنها به دولت ماموريت مي‌دهد قانون بودجه كل كشور را مطابق با مقررات مربوط اجرا كند.
طبق اصول 54 و 55 قانون اساسي، نظارت مجلس شوراي اسلامي بر اجراي بودجه سالانه كل كشور بر عهده ديوان محاسبات كشور است. گزارش تفريغ بودجه سالانه كشور توسط ديوان محاسبات، ميزان تحقق درآمدها و بخش‌هاي هزينه‌اي قانون بودجه سالانه و نيز تخلف دستگاه‌ها در تخصيص بودجه‌هاي لازم، پس از پايان سال مشخص مي‌شود. ماده 221 آيين‌نامه داخلي مجلس شوراي اسلامي، رييس ديوان محاسبات را موظف مي‌كند تا گزارش تفريغ بودجه سالانه كشور را حداكثر تا پايان دي‌ماه سال بعد تهيه و براي رسيدگي به مجلس شوراي اسلامي تسليم كند. بنا بر تبصره يك همين ماده نيز رييس ديوان، هنگام تقديم گزارش تفريغ بودجه سالانه كشور حداكثر به مدت يك ساعت درباره آن در جلسه علني توضيح مي‌دهد.
هياترييسه مجلس نيز گزارش كامل تفريغ بودجه را به كميسيون برنامه و بودجه به عنوان كميسيون اصلي و بخش‌هاي مرتبط با كميسيونهاي ديگر را به عنوان كميسيون فرعي ارجاع مي‌كند تا حداكثر ظرف يك ماه گزارش خود را به كميسيون اصلي تقديم كنند.
كميسيون برنامه و بودجه نيز موظف است حداكثر ظرف سه ماه از تاريخ تسليم گزارش به مجلس، با توجه به گزارش كميسيونهاي فرعي و اخذ توضيحات از دستگاه‌هاي اجرايي، گزارش بررسي نهايي خود را تهيه و به هياترييسه مجلس تسليم كند و بنا بر تبصره 2 ماده 104 آيين‌نامه داخلي مجلس، گزارش تفريغ بودجه خارج از نوبت در دستور كار مجلس قرار مي‌گيرد، البته اين گزارش‌ها بايد حداقل 48 ساعت قبل از طرح در مجلس چاپ و در اختيار نمايندگان قرار گيرد و خلاصه آن نيز حداكثر به مدت 30 دقيقه درجلسه قرائت مي‌شود.