چهار اولویت سیاستگذاری در حوزه انرژی
محمد حضرتی
شاید هیچ چیز غیر از قطعی برق وزارت کشور هنگام ثبت‌نام یکی از کاندیداهای انتخابات ریاست‌جمهوری 1403 نمی‌توانست به صورت نمادین وضعیت بغرنج صنعت انرژی ایران و ضرورت توجه سیاست‌گذاران و رییس‌جمهور آینده به این صنعت را یادآوری کند (اگرچه شاید دلیل قطعی برق صرفا یک حادثه باشد، اما قطعی پیاپی برق در فصل گرم سال در سال‌های اخیر بر کسی پوشیده نیست و قطعی برق در وزارت کشور دست‌کم کارکرد نمادین خود را دارد). بنابراین با نزدیک شدن به انتخابات زودهنگام 1403 فرصت را غنیمت می‌شمارم و به چند اولویت مهم صنعت انرژی برای دولت آینده اشاره خواهم کرد. البته پیگیری این اولویت‌ها لزوما توسط یک وزارتخانه ممکن نیست و مستلزم سیاستگذاری کلان و همکاری چندین وزارتخانه مرتبط است. یارانه‌های انرژی: ایران در سال ۲۰۲۲ با پرداخت یارانه‌های انرژی به میزان ۱۲۷ میلیارد دلار، معادل ۳۶درصد تولید ناخالص داخلی، در صدر کشورهای جهان قرار دارد. این یارانه‌ها نه تنها از نظر اقتصادی به‌صرفه نیستند، بلکه پیامدهای منفی زیست‌محیطی و اجتماعی قابل‌توجهی نیز به دنبال دارند.
تجربیات بین‌المللی و داخلی، به ویژه تجربه نسبتا موفق هدفمندسازی یارانه‌ها در سال ۱۳۸۹، نشان داده است که جایگزینی یارانه‌های انرژی با پرداخت‌های نقدی به خانوارها می‌تواند نقش کلیدی در اجرای موفق و عادلانه این سیاست داشته باشد. این اقدام می‌تواند منجر به کاهش نابرابری‌ها، افزایش رفاه اقتصادی دهک‌های پایین جامعه و کاهش مصرف انرژی شود. در ارزیابی نهایی هدفمندی سال 89، می‌توان به تاثیر منفی تحریم‌ها بر اقتصاد ایران و تعیین قیمت ثابت برای حامل‌های انرژی اشاره کرد که از جمله موانع اصلی در اجرای موفقیت‌آمیز آن بوده‌اند. با این وجود، این طرح باعث رفاه و کاهش نابرابری در جامعه شده و 7 دهک از آن بهره‌مند شدند. کلید موفقیت این طرح در پرداخت‌های نقدی بوده است. بنابراین، حذف یارانه‌ها ضروری و با اولویت بالاست و باید با پرداخت نقدی معادل افزایش قیمت انرژی همراه باشد.
البته در این مسیر، دولت می‌بایست از پیش چتر حمایتی را از برخی بنگاه‌های نابهینه که در پس اجرای این طرح با چالش ادامه حیات روبه‌رو خواهند شد را از پیش طراحی کرده باشد.
ناترازی صنعت برق: بیش از یک دهه و نیم از نوسازی صنعت برق ایران می‌گذرد و این صنعت با وجود کسب رکورد بالاترین ظرفیت اسمی در منطقه خاورمیانه، اکنون با چالش‌های بزرگی روبه‌رو است. بی‌توجهی به این چالش‌ها در کوتاه‌مدت و فقدان برنامه‌ریزی بلندمدت، می‌تواند لطمات جبران‌ناپذیری به این صنعت زیربنایی و مادر وارد کند و پیامدهای منفی حتی در سطوح اجتماعی و سیاسی به همراه داشته باشد. ایران در عین داشتن دومین ذخایر بزرگ گازی جهان، شاهد قطعی برق صنایع خود در روزهای گرم و قطعی گاز در سرمای زمستان است و این اتفاق نادری در مدیریت انرژی محسوب می‌شود. تاریکی‌های مکرر، خاموشی‌های گسترده و انبوهی از بدهی‌های کلان، زنگ خطری هولناک برای صنعت برق ایران است که ریشه در مجموعه‌ای از عوامل نهفته در ضعف تنظیم‌گری و سیاستگذاری کارآمد در این حوزه دارد. وزارت نیرو، غرق در گردابی از بدهی‌های سرسام‌آور، به بزرگ‌ترین مدیون دولت تبدیل شده است برآوردها از انبوهی از مطالبات معوق در حدود 40 تا 80 هزار میلیارد تومان حکایت دارند. عاملی که بسیاری آن را در عرضه برق به قیمتی غیرواقعی جست‌وجو می‌کنند. عقب‌ماندگی تولید برق از میزان مصرف که به آن ناترازی تولید و مصرف می‌گویند، نتیجه ناترازی اقتصادی در صنعت برق است؛ به این معنا که عدم توازن درآمدها و هزینه‌ها باعث شده تا سرمایه‌گذاران تمایلی به حضور در این صنعت نداشته باشند. همچنین، دولت که با مشکلات مالی دست و پنجه نرم می‌کند، قادر به تامین منابع لازم برای احداث نیروگاه‌های جدید یا پرداخت مطالبات معوق نیروگاه‌داران، پیمانکاران و تولیدکنندگان تجهیزات نیست. در این میان، دولت چاره‌ای جز اعمال برنامه‌های مدیریت بار، به ویژه برای صنایع بزرگ، نمی‌بیند. اما این راه‌حل اجباری، ضررهای هنگفتی را به بخش تولید تحمیل می‌کند و عدم‌النفع‌های چند هزار میلیاردی را برای فعالان این عرصه به بار می‌آورد. البته افزایش مداوم ظرفیت نیروگاهی بدون بهینه‌سازی مصرف، اتلاف منابع را به دنبال دارد. صنعت برق ایران در شرایطی بحرانی قرار گرفته و راه‌حل‌های موقتی مانند مدیریت بار، تنها تسکینی موقت بر زخم کهنه این صنعت هستند. گذر از این بحران نیازمند اصلاحات بنیادین در سیاست‌گذاری‌ها، رفع موانع سرمایه‌گذاری و واقعی‌سازی قیمت‌ها است. بهره‌‌‌وری انرژی و شدت مصرف انرژی در کشور: در سال ۲۰۲۲ میزان شاخص شدت مصرف انرژی (شدت مصرف انرژی معیاری برای سنجش میزان مصرف انرژی به ازای تولید هر واحد کالا یا خدمات است) در ایران ۱.۸برابر متوسط دنیا و ۲.۸ برابر کشورهای توسعه‌‌‌‌‌یافته بوده که نشان از هدررفت انرژی و ظرفیت بالای بهینه‌سازی انرژی در کشور دارد. این درحالی است که بهینه‌سازی مصرف انرژی از دهه هفتاد شمسی مورد‌توجه بوده و قوانین متعددی نیز در این حوزه به تصویب رسیده است. بهینه‌سازی مصرف انرژی به واسطه هزینه سرمایه‌گذاری کمتر نسبت به تولید، جلوگیری از هدررفت انرژی، حفظ منابع بین‌نسلی و پایدار بودن کاهش مصرف انرژی، باید در اولویت اقدامات قرار گیرد. با وجود ظرفیت بالای بهینه‌سازی انرژی در کشور، اجرای طرح‌های بهینه‌سازی به دلیل وجود موانع و آسیب‌های مختلف تاکنون به موفقیتی قابل توجه نرسیده است. یکی از مهم‌ترین استراتژی‌های بهینه‌سازی انرژی در کشور، استفاده از بازگشت سرمایه‌گذاری از طریق صرفه‌جویی در مصرف انرژی است که انگیزه اقتصادی را برای مردم و بخش خصوصی ایجاد می‌کند. دو راهبرد اصلی این استراتژی عبارتند از: «ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر» و «بازار بهینه‌سازی انرژی و محیط‌زیست». عدم استفاده کامل از ماده ۱۲ ناشی از کاهش انگیزه اقتصادی سرمایه‌گذاران برای شرکت در طرح‌های بهینه‌سازی است که مهم‌ترین دلیل آن، عدم اطمینان از بازگشت سرمایه‌گذاری از سوی دولت است.
بهینه‌سازی انرژی تنها به بخش‌های مصرفی محدود نمی‌شود بلکه تمامی بخش‌های زنجیره تولید و توزیع انرژی را در بر می‌گیرد. از جمله موارد مهم در این زمینه، جمع‌آوری گازهای مشعل، افزایش راندمان نیروگاه‌ها و کاهش تلفات در شبکه انتقال و توزیع است. برای مثال براساس آمار وزارت نفت در سال ۱۴۰۱ حدود ۱۸ میلیارد و ۴۳۰ میلیون مترمکعب گاز مشعل در ایران سوزانده شده که سبب شده کشور ما از این حیث بعد از روسیه در جایگاه دوم دنیا قرار گیرد. کاهش این میزان گاز همراه، علاوه‌بر اینکه می‌تواند بخشی از مشکل تامین گاز در فصول سرد سال را برطرف کند، از هدررفت منابع انرژی کشور نیز جلوگیری می‌کند. در عرضه اولیه انرژی نیز افزایش راندمان نیروگاه‌ها و کاهش تلفات شبکه انتقال و توزیع ازجمله مهم‌ترین مسائلی است که باید در اولویت اقدامات قرار گیرد. بررسی فرآیند تولید تا مصرف نهایی انرژی نشان می‌دهد که بهینه‌سازی انرژی در کشور مورد توجه قرار نگرفته و این حوزه ظرفیت بالایی دارد. اجرای طرح‌های بهینه‌سازی انرژی می‌تواند علاوه بر کاهش ناترازی انرژی، از هدررفت منابع و آسیب‌های اقتصادی، اجتماعی و محیط‌زیستی جلوگیری کند. مهم‌ترین مشکل در بازار بهینه‌سازی، نبود انگیزه اقتصادی کافی برای ورود بخش خصوصی و سرمایه‌گذاری است که به ساختار، چارچوب و نقش سایر بازیگران و همچنین شرایط اقتصادی و سیاسی کشور مرتبط است. بررسی عملیات تولید تا مصرف انرژی نشان می‌دهد که بهینه‌سازی در اولویت نبوده و رشد مصرف نهایی انرژی از عرضه انرژی اولیه پیشی گرفته است که ادامه این روند کشور را با چالش‌های جدی روبه‌رو می‌کند. گذار انرژی و افزایش سهم انرژی‌های تجدیدپذیر: تدوین سیاست جامع گذار عادلانه، با توجه به پیش‌بینی اخیر سازمان بین‌المللی انرژی از رسیدن به نقطه اوج تقاضا و سپس کاهشی شدن آن تا قبل از سال ۲۰۳۰ برای ایران از اهمیت و فوریت بالایی برخوردار است. سال‌ها پيش تنها نگراني كشورهاي نفتي تمام شدن ذخاير نفت و گازشان بود كه با كشف ذخاير جديد آن نگراني به تعويق افتاد، اما اكنون آژانس بين‌المللي انرژي در گزارش خود از اوج تقاضا (peak demand) قبل از سال ۲۰۳۰ صحبت به ميان آورده است. حتي گزارش ميان‌مدت آژانس در‌خصوص بازار گاز تاكيد مي‌كند كه رشد تقاضاي جهاني گاز در ميان‌مدت (۲۰۲۲ تا ۲۰۲۶) كاهشي خواهد شد. بين سال‌هاي ۲۰۱۷ تا ۲۰۲۱ ميانگين رشد تقاضا ۲.۵ درصد بود كه اين ميزان به عدد ۱.۶درصد در فاصله ۲۰۲۲ تا ۲۰۲۶ خواهد رسيد. گزارش تاكيد مي‌كند كه جنگ روسيه عليه اوكراين، نقطه شروع براي تحولات بازار گاز در جهان بود و سال‌هاي ۲۰۱۱ تا ۲۰۲۱ را دوره طلايي گاز مي‌داند كه عملا اين دوره طلايي ديگر به پايان رسيده است.
اين گزارش معتقد است كه ميانگين تقاضاي گاز در بازارهاي بلوغ يافته آسيا پاسيفيك (مثل كره‌جنوبي، ژاپن، استراليا و سنگاپور)، اروپا و امريكاي شمالي در سال ۲۰۲۱ به نقطه اوج (peak) خود رسيده و پيش‌بيني مي‌شود سالانه يك درصد كاهش تقاضا را تا سال ۲۰۲۶ مشاهده كنند. مهم‌ترين عوامل كاهش تقاضاي گاز در اين بازارها، افزايش چشمگير انرژي‌هاي تجديدپذير و بهبود بهره‌وري انرژي است. چندي پيش نيز انديشكده كربن تركر گزارش داده بود كه به دنبال تلاش‌ها براي گذار از سوخت‌هاي فسيلي، ۴۰ كشور توليد‌كننده نفت و گاز، از جمله ايران، در معرض از دست دادن نيمي از منابع مالي خود تا دو دهه ديگر هستند. نكته‌ای که حايز‌اهميت فراوان براي كشورهاي نفتي ازجمله ايران، پيامدهاي ژئوپليتيكي گذار انرژي است. سيستم انرژي مبتني بر فناوري‌هاي انرژي پاك نسبت به سيستم مبتني بر سوخت‌هاي فسيلي، به مقادير بسيار بيشتري از مواد معدني حياتي نيازمند است. جهان براي رسيدن به هدف كربن صفر تا سال ۲۰۵۰، به ۶ برابر مواد معدني حياتي در مقايسه با سال ۲۰۲۱ نياز دارد. پيش‌بيني مي‌شود در سناريوي دستيابي به كربن صفر تا سال ۲۰۵۰، تقاضا براي بعضي از مواد معدني حياتي مثل كبالت و ليتيوم تا سال ۲۰۳۰ به ترتيب بيش از ۱۳۵درصد و ۴۵۴درصد افزايش داشته باشند. كشورها باتوجه به استراتژي‌هاي مورد نظرشان در زنجيره انرژي و سياست‌هاي تامين و ارتقاي امنيت انرژي ليستي از اين مواد حياتي را عمدتا در قالب قوانين يا سندهاي استراتژيك تهيه مي‌كنند. يكي از مهم‌ترين دلايل تهيه اين ليست‌ها، تلاش براي امنيت پايدار عرضه آن مواد معدني، عمدتا از طريق ايجاد تنوع در كشورهاي تامين‌كننده يا از طريق توسعه جايگزين‌ها و بهبود بازيافت است. فلذا حياتي بودن يك ماده معدني با اهميت اقتصادي (با توجه به اهداف اقتصادي خاص يك كشور و هدف‌گذاري مراحل و صنايع مختلف چرخه انرژي پاك)، سطح ريسك زنجيره تامين آن مواد، ميزان تمركز و انحصار تامين و وجود يا عدم وجود جايگزين‌هاي قابل قبول تعريف مي‌شود. از سوي ديگر، استخراج و فرآوري اين مواد حياتي در چند كشور محدود تمركز دارد. به عنوان مثال، طبق گزارش اخير آژانس بين‌المللي انرژي‌هاي تجديدپذير، بيش از ۷۰درصد پلاتين در آفريقاي جنوبي؛ بيش از ۷۰درصد كبالت در جمهوري دموكراتيك كنگو؛ بيش از ۶۰درصد گرافيت طبيعي در چين؛ تقريبا ۵۰درصد نيكل در اندونزي؛ تقريبا ۵۰درصد ليتيوم در استراليا و تقريبا ۵۰درصد ديسپروزيم در چين استخراج مي‌شود. در مقوله فرآوري، به مراتب كشورهاي محدودتري فعاليت دارند. چين با داشتن سهم صددرصدي در فرآوري گرافيت طبيعي و ديسپروزيم، بيش از ۹۰درصد منگنز، ۷۰درصد كبالت، تقريبا ۶۰درصد ليتيوم و تقريبا ۴۰درصد مس، نقش اصلي را در زمينه فرآوري مواد معدني حياتي ايفا مي‌كند. اين بدان معناست كه منبع جديدي از قدرت ژئوپليتيكي به كشورهايي خواهد رسيد كه توانايي توليد و فرآوري مواد معدني حياتي (مثل ليتيوم، كبالت، گرافيت، مس) و مديريت زنجيره تامين آن را دارند. رقابت براي دستيابي به منابع معدني حياتي به عرصه رقابت و اختلاف بسياري از كشورها تبديل خواهد شد. از سوي ديگر همين مواد معدني حياتي به موضوعي براي تشكيل اتحاد و شراكت‌هاي جديد ميان كشورها، جهت تضمين امنيت عرضه و دسترسي پايدار تبديل شده است. آنچه امروز بيش از هر زمان ديگري مشخص است، آن است كه «گذار انرژي» ديگر تنها يك آرزوي دور از دسترس براي عده معدودي از كشورها يا يك توصيه صرفا اخلاقي نيست، بلكه توصيفي است از وضعيت امروز و فرداي اقتصاد جهان. بسياري از كشورهاي توسعه‌يافته‌تر مدت زماني است كه ضرورت اين گذار را درك كرده و سياست‌هاي گام به گام خود را پيش برده‌اند، اما اكنون اتحاد جهاني نشان از مرحله بي‌بازگشت اين گذار مي‌دهد. انتظار آن است كه سياست‌گذاران در ايران بدون اتلاف وقت و با توجه كافي به اين امر كه اين گذار تمام شؤون سياست‌گذاري انرژي را (ازجمله ديپلماسي انرژي، استراتژي‌هاي اقتصادي و سرمايه‌گذاري و...) تحت‌تاثير خود قرار خواهد داد، به طراحي و سياست‌گذاري متناسب اقدام كنند.
محقق پسا‌دکترا در دانشگاه پو و عضو مرکز ملی پژوهش‌های علمی فرانسه