راي منفي ديوان عالي به سياست تعرفهاي رييسجمهور امريكا
تعرفههاي ترامپ زير تيغ كنگره
بازتعريف مرز ميان «اقدامات اقتصادي اضطراري» و «اختيارات تعرفهاي كنگره»
فرشيد فرحناكيان
ديوان عالي ايالاتمتحده در راي170 صفحهاي مورخ 20 فوريه 2026 (1 اسفند 1404) استفاده گسترده از «قانون اختيارات اقتصادي اضطراري بينالمللي» (IEEPA) براي اعمال تعرفههاي فراگير را محدود كرد، در نگاه نخست ميتوانست پايان فاز اضطراري سياست تجاري دولت دونالد ترامپ تلقي شود. واكنش سريع كاخ سفيد اما نشان داد كه اين راي نه پايان، بلكه بازتنظيم معماري تعرفهاي ايالاتمتحده است. ترامپ اعلام كرد تمامي تعرفههاي امنيت ملي (بخش ۲۳۲) و تعرفههاي مقابله با رويههاي تجاري ناعادلانه (بخش ۳۰۱) «در كاملترين حالت اجرا» باقي ميمانند و همزمان يك تعرفه جهاني ۱۰ درصدي جديد ذيل بخش ۱۲۲ قانون تجارت ۱۹۷۴ اعمال خواهد شد. اين تحول، امريكا را وارد مرحلهاي از «انباشت چندلايه تعرفهاي» كرده است؛ مدلي كه همزمان بر امنيت ملي، رقابت ژئوپليتيكي و مديريت عدم تعادلهاي كلان اقتصادي تكيه دارد و ميتواند نظم تجاري جهاني را با موج تازهاي از نااطميناني روبهرو كند.
محدودسازي IEEPA
ديوان عالي تصريح كرد كه IEEPA مجوزي براي بازطراحي ساختار تعرفهاي كشور صرفا با اعلام وضعيت اضطراري ملي فراهم نميكند. اثر عملي راي ديوان عالي، محدود به تعرفههايي است كه تنها بر پايه IEEPA وضع شده بودند؛ ازجمله برخي تعرفههاي موسوم به «متقابل» و اقدامات مرتبط با مقابله با قاچاق مواد مخدر كه مبناي آنها اعلام وضعيت اضطراري بود. اين دسته از تعرفهها از اين پس فاقد پشتوانه قانوني براي ادامه وصول خواهند بود.
دادگاه در واقع مرز ميان «اقدامات اقتصادي اضطراري» و «اختيارات تعرفهاي كنگره» را بازتعريف كرده است. در نتيجه، تعرفههايي كه صرفا بر اين مبنا وضع شده بودند ديگر قابل وصول نيستند. با اين حال، سرنوشت ميلياردها دلار درآمد وصول شده (حدود بيش از 150 ميليارد دلار) همچنان موضوع دعاوي احتمالي است. ديوان عالي در راي خود تكليف قطعي بازپرداخت اين مبالغ را مشخص نكرده و اين موضوع را به دعاوي تكميلي و تصميمات اجرايي واگذار كرده است. براي شركتهاي واردكننده، اين مساله ميتواند به معناي فرصت بالقوه براي مطالبه استرداد حقوق گمركي باشد؛ اما فرآيند حقوقي آن احتمالا طولاني، پرهزينه و وابسته به تفسيرهاي اداري خواهد بود. از منظر بودجهاي نيز بازپرداخت احتمالي چنين رقمي ميتواند فشار مضاعفي بر خزانهداري امريكا وارد كند و در فضاي سياسي داخلي به موضوعي مناقشهبرانگيز بدل شود. پرونده حاضر بيش از آنكه صرفا درباره تعرفه باشد، درباره حدود اختيارات قوه مجريه در استفاده از قوانين اضطراري براي پيشبرد سياستهاي اقتصادي است. ديوان عالي با راي ۶-۳ تصريح كرد كه IEEPA مجوزي براي وضع تعرفههاي فراگير وارداتي صرفا با اعلام «وضعيت اضطراري ملي» در اختيار رييسجمهور قرار نميدهد. اين راي در واقع تاكيد دوبارهاي بر اين اصل قانون اساسي است كه تعيين تعرفهها در هسته اختيارات كنگره قرار دارد و هر گونه تفويض اختيار بايد صريح و محدود باشد.
از منظر حقوق تجارت بينالملل، اين حكم پيام روشني دارد: استفاده از ابزارهاي اضطراري براي بازطراحي ساختار تعرفهاي كشور، بدون اتكا به مجوز مشخص كنگره، با مقاومت قضايي روبهرو خواهد شد. در سالهاي اخير، دولتها در سراسر جهان تمايل بيشتري به توسل به استدلالهاي «امنيت ملي» يا «وضعيت اضطراري» براي حمايتگرايي نشان دادهاند. راي اخير ميتواند الگويي براي محدودسازي اين روند در نظامهاي حقوقي مشابه باشد.
سه ستون باقيمانده قدرت تعرفهاي
راي ديوان عالي نه يك پايان، بلكه يك بازتنظيم در معماري تعرفهاي ايالاتمتحده است. اختيارات اضطراري بدون تصريح قانوني محدود شدهاند؛ اما ابزارهاي سنتي همچنان قدرتمند باقي ماندهاند. براي فعالان اقتصادي، تفاوت ميان بخشهاي ۲۳۲، 301 و ۱۲۲ ديگر صرفا يك بحث حقوقي نيست؛ بلكه مستقيما بر تصميمات سرمايهگذاري، قيمتگذاري و طراحي زنجيره تامين تاثير ميگذارد. در شرايطي كه سياست تجاري امريكا بيش از هر زمان ديگري با سياست داخلي و رقابت ژئوپليتيكي گره خورده، شناخت دقيق اين ابزارها براي تحليل آينده تجارت بينالملل ضروري است.
الف) بخش ۲۳۲؛ امنيت ملي به مثابه سپر صنعتي: مبناي قانوني آن بخش ۲۳۲ از Trade Expansion Act of 1962 است. اين بخش اجازه ميدهد در صورت تهديد واردات عليه امنيت ملي، تعرفه يا سهميه اعمال شود. تحقيقات توسط وزارت بازرگاني انجام ميشود و رييسجمهور تصميم نهايي را اتخاذ ميكند. ويژگيهاي اين بخش، بدون سقف تعرفه مشخص و بدون محدوديت زماني صريح است و تمركز بر كالاهاي راهبردي دارد. تعرفههاي فولاد و آلومينيوم ۲۰۱۸ نمونه بارز آن هستند. گزارشها نشان ميدهد اين تعرفهها اثرات قيمتي قابل توجهي در بازار داخلي داشتهاند.
ب) بخش ۳۰۱؛ ابزار فشار ژئواقتصادي: مبناي قانوني آن بخش ۳۰۱ ازTrade Act of 1974 است. اين ابزار به نماينده تجاري امريكا (USTR) اجازه ميدهد عليه رويههاي «ناعادلانه» كشورها اقدام كند. فرآيند آن شامل تحقيق رسمي، جلسات استماع و يافته حقوقي است. ويژگيهاي اين بخش آن است كه كشور و كالا-محور و بدون سقف تعرفه و بدون محدوديت زماني است. تعرفههاي گسترده عليه چين در چارچوب رقابت راهبردي، مهمترين نمونه استفاده از اين ابزار بودهاند.
ج) بخش ۱۲۲؛ تعرفههاي تراز پرداختها: بخش ۱۲۲ نيز در همان قانون ۱۹۷۴ پيشبيني شده و اكنون به ابزار جايگزين IEEPA تبديل شده است. اين بخش به رييسجمهور اجازه ميدهد براي مقابله با «كسري بزرگ و جدي تراز پرداختها» تعرفهاي حداكثر تا ۱۵ درصد و براي مدت حداكثر ۱۵۰ روز اعمال كند. ويژگيهاي اين بخش آن است كه نيازمند صرفا «تشخيص رييسجمهور» درباره وجود كسري جدي؛ بدون الزام به فرآيند رسمي بيندستگاهي؛ اعمال يكنواخت و غيرقابل هدفگيري كشور خاص و انقضاي خودكار پس از ۱۵۰ روز مگر با تمديد كنگره است. ترامپ اعلام كرده كه تعرفه جهاني ۱۰ درصدي جديد دقيقا بر اين مبنا اعمال خواهد شد و «علاوه بر تعرفههاي موجود» خواهد بود.
در سال ۱۹۷۱، رييسجمهور ريچارد نيكسون از قانون پيشين (TWEA) براي مقابله با بحران تراز پرداختها استفاده كرد و همين تجربه منجر به تدوين بخش ۱۲۲ شد. بخش ۱۲۲ نيز محدوديتهاي حقوقي و سياسي خاص خود را دارد. اين ابزار هرگز پيشتر براي اعمال محدوديت تجاري استفاده نشده است. اقدامات تحت بخش ۱۲۲ بايد بهطور يكنواخت اعمال شوند و نميتوانند كشور خاصي را هدف بگيرند. اين بدان معناست كه تعرفه ۱۲۲ نميتواند جايگزين تعرفههاي مرتبط با قاچاق فنتانيل عليه كانادا، مكزيك يا چين شود؛ زيرا آن اقدامات ماهيت هدفمند داشتند. از نظر سياسي نيز با توجه به نزديكي انتخابات مياندورهاي، بعيد است كنگره تمديد اين اختيار را تصويب كند. در نتيجه، تعرفه ۱۲۲ احتمالا ابزاري كوتاهمدت براي كسب اهرم مذاكراتي خواهد بود.
مدل جديد فشار با انباشت تعرفهاي
اكنون امريكا به مدلي متكي شده كه ميتوان آن را «انباشت چندلايه» ناميد: لايه امنيت ملي (بخش ۲۳۲)؛ لايه تنبيهي-رقابتي (بخش ۳۰۱) و لايه تثبيت كلان اقتصادي موقت (بخش ۱۲۲) . اگر يك كالا همزمان مشمول ۲۳۲، ۳۰۱ و ۱۲۲ شود، نرخ موثر تعرفه ميتواند به سطوحي بيسابقه برسد. اين وضعيت ميتواند قيمت مصرفكننده را افزايش دهد؛ فشار تورمي ايجاد كند و زنجيرههاي تامين را به بازآرايي وادارد. اين معماري جديد نشان ميدهد كه سياست تجاري امريكا به بخشي از راهبرد كلان رقابت قدرتهاي بزرگ تبديل شده است. بخش ۲۳۲ ابزار «امنيت صنعتي» است؛ بخش ۳۰۱ ابزار «تنبيه راهبردي» و بخش ۱۲۲ ابزار «اهرم كوتاهمدت چانهزني» است. در غياب كاركرد كامل نظام حلوفصل اختلافات سازمان تجارت جهاني، استمرار اين روند ميتواند تنشهاي تجاري را تشديد كند. اگرچه بخش ۱۲۲ مبناي صريحتري نسبت به IEEPA دارد، اما همچنان ممكن است موضوع چالشهاي قضايي شود؛ بهويژه درباره اينكه آيا وضعيت فعلي مصداق «كسري بزرگ و جدي تراز پرداختها» است يا خير. در عين حال، محدوديت ۱۵۰ روزه باعث ميشود اين ابزار ذاتا موقت باشد، مگر آنكه كنگره آن را تمديد كند.
محدودسازي همراه با بازآرايي
راي ديوان عالي استفاده از ابزار اضطراري IEEPA را محدود كرد؛ اما جنگ تعرفهاي امريكا را متوقف نكرد. اكنون سه ابزار اصلي باقي ماندهاند: امنيت ملي (بخش ۲۳۲)؛ مقابله با رويههاي ناعادلانه (بخش ۳۰۱) و تثبيت تراز پرداختها (بخش ۱۲۲) . اين تركيب، نظامي انعطافپذير و چندلايه ايجاد كرده كه امكان فشار مستمر ژئواقتصادي را فراهم ميكند. براي اقتصاد جهاني، اين به معناي استمرار نااطميناني ساختاري است. براي شركتهاي بينالمللي نيز شناخت تفاوتهاي دقيق حقوقي ميان اين ابزارها ديگر بحثي نظري نيست، بلكه بخشي از مديريت ريسك راهبردي در عصر رقابت قدرتهاي بزرگ است. آنچه اكنون شكل گرفته، سيستمي است كه براي دولت امريكا حداكثر انعطافپذيري ايجاد ميكند، اما براي بازار جهاني حداكثر پيچيدگي و نااطميناني به همراه دارد. راي ديوان عالي ابزار اضطراري IEEPA را محدود كرد؛ اما دولت را وادار كرد به ابزارهاي صريحتر و كلاسيكتر بازگردد؛ ابزارهايي كه هر چند محدوديتهاي مشخصتري دارند، اما در كنار هم ظرفيت فشار مستمر ژئواقتصادي را حفظ ميكنند. در عصر رقابت قدرتهاي بزرگ، تعرفه ديگر صرفا يك ابزار تجاري نيست؛ بلكه بخشي از معماري قدرت ملي است. اقتصاد جهاني بايد خود را با اين واقعيت جديد تطبيق دهد.
دكتراي حقوق نفت و گاز