گروه گزارش
ترديدي نيست كه «تفاهمنامه ۱۴ ماده‌اي اسلام‌آباد» از بدو نگارش تا گذشت سال‌هاي سال با نام دولت مسعود پزشكيان گره خواهد خورد. همان اندازه كه منتقدان و مغرضان سعي دارند تا اين سند مهم تاريخي را وسيله‌اي براي تخريب دولت قرار دهند، زير ذره‌بين تاريخ، اين سند و تفاهمي كه از آن ناشي شد بدون شك پيوند خورده با نام و نشان دولت چهاردهم است.
هفته دولت شايد بهترين زمان براي تحليل تفاهمنامه ۱۴ ماده‌اي اسلام‌آباد در ترازوي مقايسه دستاوردهاي تهران و واشنگتن باشد. تحليلي براي مرور يك سند تاريخي و البته مهم‌ترين دستاورد ديپلماتيك دولت مسعود پزشكيان. ارزيابي فني اين سند نشان مي‌دهد كه تيم مذاكره‌كننده دولت چهاردهم با اتخاذ الگوي مذاكره مبتني بر «محاسبه هزينه-فايده» و اتكا به توان بازدارندگي كشور، موفق شد رويكرد ابتدايي واشنگتن را خنثي و خروجي مذاكرات را به سمتي متوازن هدايت كند. براي سنجش عيار تحليلي اين دستاورد، بازخواني طرح اوليه ارسالي از سوي امريكا ضروري است؛ طرحي ۱۵ ماده‌اي كه هدف ساختاري آن خلع سلاح تدريجي، مهار منطقه‌اي و سلب اختيارات حاكميتي ايران بود.
در پيش‌نويس اوليه واشنگتن، مطالبات سنگيني چون برچيده شدن كامل تاسيسات هسته‌اي (نطنز، فردو و اصفهان)، توقف مطلق غني‌سازي، خروج مواد غني‌شده، گنجاندن پرونده موشكي در دستور كار، قطع ارتباط با گروه‌هاي مقاومت و بين‌المللي‌سازي مديريت تنگه هرمز گنجانده شده بود. با اين حال، خروجي نهايي مذاكرات در اسلام‌آباد نشان داد كه ديپلماسي دولت پزشكيان توانسته است با حفظ اصول كليدي، چارچوب بازي طرف مقابل را تغيير دهد.
سند به دست آمده، بدون عقب‌نشيني از خطوط قرمز هسته‌اي و دفاعي، منافع ملموسي چون آزادسازي دارايي‌هاي مسدودشده، تعليق تحريم‌هاي نفتي و پتروشيمي، ثبت رسمي تعهد عدم دخالت امريكا در امور داخلي ايران و تثبيت مديريت كشور بر تنگه هرمز را محقق كرد. اين دستاورد، نشان‌دهنده شيوه مديريت ديپلماتيك دولت چهاردهم در تبديل فشار حداكثري به يك تفاهم متوازن و حفظ توان بازدارندگي ملي است.
آنچه امريكا به دست نياورد
ارزيابي تحليلي و تطبيقي ميان پيش‌نويس اوليه ارسالي از سوي ايالات متحده امريكا موسوم به «طرح ۱۵ ماده‌اي» و متن نهايي حاصل‌شده تحت عنوان «تفاهمنامه ۱۴ ماده‌اي اسلام‌آباد»، به روشني عقب‌نشيني آشكار و خط‌به‌خط طرف امريكايي را از مواضع زياده‌خواهانه اوليه به تصوير مي‌كشد. واشنگتن با ارايه طرح اوليه خود درصدد بود تا در يك محاسبه زياده‌خواهانه، ساختار هسته‌اي، توان موشكي و دفاعي، نفوذ منطقه‌اي و اختيارات حاكميتي جمهوري اسلامي ايران را تحت تسلط و مهار كامل قرار دهد. با اين حال، مقاومت ديپلماتيك و پافشاري بر خطوط قرمز موجب شد تا اهداف راهبردي كاخ سفيد در تمام محورهاي كليدي با شكست مواجه شده و خروجي مذاكرات تغيير كند. در پرونده برنامه هسته‌اي، زياده‌خواهي اوليه طرف امريكايي شامل توقف كامل غني‌سازي، عدم ذخيره‌سازي اورانيوم غني‌شده، تحويل يا رقيق‌سازي كليه مواد غني‌شده و خروج كامل تأسيسات راهبردي نطنز، فردو و اصفهان از مدار فعاليت بود. علاوه بر اين، واشنگتن بر پذيرش بي‌قيدوشرط پروتكل الحاقي و نظارت كامل آژانس اصرار داشت. با اين حال، در متن نهايي تفاهمنامه اسلام‌آباد، تمامي اين مطالبات زياده‌خواهانه خنثي شد. در متن نهايي هيچ تعهدي مبني بر تعطيلي تأسيسات يا خروج مواد هسته‌اي داده نشد و هرگونه گفت‌وگو درباره مسائل هسته‌اي يا حداقل رقيق‌سازي مواد غني شده در خاك ايران، صراحتاً به پس از «اقدامات ملموس، عيني و بازگشت‌ناپذير امريكا» موكول شد. بدين‌ترتيب، نه تنها ساختار صنعت هسته‌اي كشور حفظ گرديد، بلكه هرگونه گام بعدي ايران منوط به راستی‌آزمايي عملي رفتار امريكا شد.
دومين ناكامي بزرگ امريكا، ناكامي در وارد كردن توان موشكي و تسليحاتي ايران به دستور كار مذاكرات بود. واشنگتن در طرح ۱۵ ماده‌اي صراحتا خواستار گنجاندن توافقي منطقه‌اي درباره تعيين حد و مرز براي تعداد و برد موشك‌هاي ايران شده بود تا ابزار اصلي بازدارندگي دفاعي كشور را محدود كند. با پافشاري قاطع طرف ايراني، اين بند به‌طور كامل از متن نهايي حذف شد و اجازه اضافه شدن آن به دستور كار مذاكرات آتي نيز داده نشد. اين دستاورد به معناي آن است كه امريكا به‌طور دايمي پذيرفته است كه توان موشكي و دفاعي ايران موضوع هيچ‌گونه گفت‌وگو، معامله يا توافقي نبوده و نخواهد بود.
در حوزه سياست منطقه‌اي و جبهه مقاومت، هدف امريكا قطع كامل ارتباط ايران با گروه‌هاي مقاومت و توقف تسليح و تمويل مالي آنان بود. اين درخواست نيز نه‌تنها از متن نهايي حذف شد، بلكه موضوع حمايت ايران از محور مقاومت براي هميشه از دستور كار مذاكراتي خارج گرديد. افزون بر اين، ايران توانست طرف امريكايي را وادار سازد تا توقف فوري عمليات نظامي عليه جبهه مقاومت، به‌ويژه حزب‌الله لبنان را بپذيرد. همچنين گنجانده شدن بند تضمين تماميت ارضي و حاكميت لبنان از سوي امريكا، طرف امريكايي و رژيم صهيونيستي را ملزم به خروج از اراضي اشغالي لبنان مي‌سازد كه اين امر يك پيروزي حقوقي و ميداني بزرگ براي محور مقاومت محسوب مي‌شود.
در نهايت، در پرونده امنيت دريانوردي و حقوق ترانزيتي، طرح امريكا به دنبال بين‌المللي‌سازي مديريت تنگه هرمز و سلب اختيارات حاكميتي ايران از طريق تعريف آن به عنوان يك گذرگاه دريانوردي آزاد با پروتكل‌هاي مشترك بود. اما در سند نهايي اسلام‌آباد، ايران صرفا متعهد به باز كردن مسيري براي عبور كشتي‌هاي تجاري ظرف ۳۰ روز شد؛ آن هم با دستورالعمل‌ها، سازوكارها و شيوه‌نامه‌هاي اعلامي خود ايران. در واقع، مديريت حاكميتي ايران بر تنگه هرمز و حق دريافت هزينه‌هاي خدماتي، ايمني و زيست‌محيطي تثبيت شد و امريكا مجبور گرديد حق حاكميتي ايران و عمان را به عنوان دو كشور ساحلي اداره‌كننده تنگه هرمز رسما به رسميت بشناسد.
بدين‌ترتيب، مقايسه اين دو سند به خوبي نشان مي‌دهد كه چگونه خواسته‌هاي اوليه واشنگتن در مواجهه با خطوط قرمز ايران فروپاشيد و طرحي كه براي خلع سلاح و مهار ايران تنظيم شده بود، به سندي تبديل شد كه حاكميت، توان دفاعي و موقعيت منطقه‌اي كشور را تثبيت كرد.
ايران چه امتيازاتي داد و چه امتيازاتي به دست آورد؟
ارزيابي تحليلي تفاهمنامه اسلام‌آباد در ترازو و موازنه «داده‌ها» و «ستانده‌ها»، ماهيت تاكتيكي تعهدات ايران در برابر امتيازات راهبردي، اقتصادي و امنيتي طرف مقابل را به روشني آشكار مي‌سازد. نگاهي دقيق به مفاد اين سند نشان مي‌دهد داده‌هاي جمهوري اسلامي ايران عمدتا جنبه موقت، كنترل‌شده و منطبق بر حفظ وضعيت موجود داشته و در چارچوب سياست‌هاي عمومي كشور تنظيم شده‌اند؛ در حالي كه ستانده‌هاي ايران ابعادي ساختاري، ساختارپوش و تثبيت‌كننده در حوزه‌هاي اقتصادي، حقوقي و منطقه‌اي دارند.
در بخش داده‌ها و تعهدات ايراني، نخستين محور مربوط به «پايان فوري جنگ از سوي ايران و متحدانش در تمامي جبهه‌ها» در بازه زماني تعيين‌شده است. اين تعهد يك اقدام متقابل براي تثبيت آتش‌بس بوده و در توافق نهايي نيز شكلي دايمي به خود خواهد گرفت. دومين تعهد اجرايي ايران، «باز كردن مسيري براي عبور كشتي‌هاي تجاري از خليج فارس به درياي عمان و بالعكس ظرف ۳۰ روز» است؛ تعهدي كه صرفا ناظر بر تسهيل رفت‌وآمد تجاري بوده و به‌هيچ‌وجه به معناي عقب‌نشيني از حقوق حاكميتي ايران بر جغرافياي خليج فارس نيست. در ابعاد امنيتي و حقوقي نيز ايران تعهداتي نظير «عدم شروع جنگ جديد»، «عدم تهديد يا استفاده از زور عليه امريكا» و «عدم دخالت در امور داخلي امريكا» را پذيرفته است؛ مواردي كه با دكترين دفاعي و اصول حقوق بين‌الملل همخواني كامل دارند.
همچنين در موضوع حساس هسته‌اي، تعهدات ايران به «عدم ساخت و خريد سلاح هسته‌اي» محدود شده كه كاملا منطبق بر فتوا و دكترين فقهي نظام مبني بر حرمت سلاح‌هاي كشتار جمعي است. در كنار آن، ايران «حفظ وضع موجود برنامه هسته‌اي و عدم ارتقاي سطح غني‌سازي» را براي اين دوره ۶۰ روزه پذيرفته است؛ اقدامي كه با توجه به عدم برنامه قبلي براي افزايش سطوح غني‌سازي، هزينه‌اي بر كشور تحميل نكرده است. در نهايت، متعهد شدن به گفت‌وگو درباره ابعاد هسته‌اي، غني‌سازي و مواد غني‌شده نيز منوط به انجام اقدامات عيني و بازگشت‌ناپذير طرف امريكايي شده و تا پيش از آن هيچ تعهد عملياتي براي تغيير در زيرساخت‌هاي هسته‌اي ايجاد نمي‌كند.
در مقابل اين داده‌هاي متوازن و موقت، دستاوردها و ستانده‌هاي ايران شامل گشايش‌هاي عظيم و ملموس اقتصادي، تثبيت موقعيت ژئوپليتيك و اخذ تضمين‌هاي امنيتي متقابل است. نخستين و جامع‌ترين ستانده ايران، «پايان فوري جنگ و تمامي عمليات‌هاي نظامي از سوي امريكا و متحدانش در تمامي جبهه‌ها» و تعهد به دايمي ساختن آن در گام نهايي است. افزون بر اين، در موضوع دريانوردي، ايران موفق شد «مديريت و حاكميت خود بر تنگه هرمز» را به‌طور كامل تثبيت كند. بر اساس توافق، عبور و مرور تنها بر اساس «ترتيبات و دستورالعمل‌هاي اعلامي ايران» صورت مي‌گيرد و حق ايران براي اخذ هزينه‌هاي ارايه خدمات ايمني، دريانوردي، بيمه و محيط‌زيست رسميت يافته است. امريكا نيز ناچار به اعتراف رسمي به جايگاه حاكميتي ايران و عمان به عنوان دو كشور ساحلي مديريت‌كننده تنگه هرمز شد.
در حوزه امنيتي و حقوق بين‌الملل، امريكا متعهد به «عدم شروع جنگ»، «عدم تهديد و عدم استفاده از زور» و مهم‌تر از همه «عدم دخالت در امور داخلي ايران و احترام به حاكميت و تماميت ارضي كشور» گرديد. اين تعهد حقوقي عملا چتر حمايتي امريكا از گروه‌هاي معارض، ضدانقلاب و سلطنت‌طلبان خارج از كشور را سلب كرده و هيمنه سياسي واشنگتن را فرو ريخت. همچنين در بعد منطقه‌اي، امريكا متعهد به «پايان تهاجمات نظامي به حزب‌الله لبنان» و «تضمين تماميت ارضي لبنان» شد كه الزام رژيم صهيونيستي به خروج از مناطق اشغالي لبنان را در پي دارد. متوقف شدن انتشار نيروهاي جديد نظامي امريكا در منطقه تا زمان توافق نهايي نيز از ديگر ستانده‌هاي امنيتي ايران است.
برجسته‌ترين دستاوردهاي ايران در بخش مالي و اقتصادي رقم خورده است. در نخستين گام و حتي پيش از آغاز مذاكرات مرحله دوم، آزادسازي فوري ۱۲ ميليارد دلار از پول‌هاي بلوكه‌شده ايران (طبق ضميمه قطر) محقق شد. علاوه بر آن، آزادسازي تمامي وجوه مسدودشده كشور در دوره ۶۰ روزه، رفع كامل و بلافاصله محاصره دريايي ايران، و تعهد امريكا به عدم وضع هرگونه تحريم جديد تا زمان توافق نهايي در متن سند گنجانده شد. شاه‌بيت امتيازات اقتصادي، «تعليق فوري تمامي تحريم‌هاي نفت خام، محصولات پتروشيمي، مشتقات نفتي و كليه خدمات مالي، بانكي و حمل‌ونقل وابسته» است كه شريان اقتصادي كشور را كاملا بازسازي مي‌كند. همچنين در متن سند، تعهد به تخصيص حداقل ۳۰۰ ميليارد دلار براي برنامه بازسازي و توسعه ايران پيش‌بيني شده است.
در نهايت، پيروزي ديپلماتيك ايران با خروج دايمي موضوعات توان موشكي و حمايت از گروه‌هاي مقاومت از دستور كار هرگونه مذاكره آتي تكميل شد. اين تفاهمنامه با ثبت رسميت صنعت هسته‌اي ايران در مذاكرات آتي و گنجاندن نام اصيل «خليج فارس» در متن رسمي، مجموعه‌اي از دستاوردهاي ساختاري، حقوقي و مادي را براي ايران به ارمغان آورد كه وزن ستانده‌هاي كشور را در مقايسه با داده‌هاي محدود آن بسيار سنگين‌تر مي‌سازد.
چشم‌انداز ۶۰ روزه
تفاهمنامه ۱۴ ماده‌اي اسلام‌آباد، يك چارچوب عملياتي مشخص و نقشه راهي موقت براي تنظيم رفتار طرفين در يك بازه زماني ۶۰ روزه است. ارزيابي ساختاري و حقوقي متن اين سند نشان مي‌دهد كه تفاهم مذكور، به‌جاي ايجاد تعهدات يك‌طرفه، تك‌تك تعهدات را بر مبناي اصل «توازن گام‌به‌گام» و «راستي‌آزمايي عملي» استوار كرده است. در طول اين دوره ۶۰ روزه، پايبندي هر دو طرف نه بر اساس بيانيه‌هاي سياسي، بلكه بر پايه شاخص‌هاي عيني سنجيده مي‌شود. براي ايران، ملاك ارزيابي طرف مقابل، تعليق عملي تحريم‌هاي نفتي، پتروشيمي و خدمات وابسته، آزادسازي واقعي منابع مالي تعيين‌شده و توقف تحركات نظامي امريكا در منطقه است. در مقابل، اجراي تعهدات ايران نيز در حد مديريت رفت‌وآمد تجاري در مسير خليج فارس به درياي عمان طبق دستورالعمل‌هاي داخلي و حفظ وضعيت موجود برنامه هسته‌اي تعريف شده است.
يكي از اساسي‌ترين ابعاد حقوقي و اجرايي اين تفاهمنامه كه مسير مذاكرات آتي را روشن مي‌سازد، تعيين دقيق و بي‌بازگشت مرزهاي مذاكراتي است. با حذف رسمي پرونده‌هاي دفاعي، توان موشكي و روابط منطقه‌اي از جدول مذاكرات، چارچوب گفت‌وگوهاي احتمالي بعدي صرفا به ابعاد مشخص هسته‌اي و نحوه رفع پايدار تحريم‌ها محدود شد. اين تفكيك موضوعي مانع از زياده‌خواهي‌هاي عرضي، طرح ادعاهاي غيرمرتبط يا خروج مذاكرات از مسير اصلي در مراحل بعدي مي‌گردد. از سوي ديگر، در پرونده هسته‌اي نيز هيچ‌گونه اقدام اجرايي پيش‌دستانه پذيرفته نشده است. بر اساس مفاد تفاهمنامه، ورود به هرگونه گفت‌وگو درباره جزييات فني نظير غني‌سازي يا رقيق‌سازي مواد، به‌طور كامل مشروط و منوط به اجراي كامل، ملموس و بازگشت‌ناپذير تعهدات طرف مقابل در مرحله نخست است.
در بعد امنيت منطقه‌اي و ترانزيت دريايي نيز ثبت فرمول مديريت ايراني بر عبور و مرور تجاري در تنگه هرمز، يك الگوي حقوقي مشخص براي حفظ امنيت دريانوردي بدون دخالت نيروهاي فرامنطقه‌اي ايجاد كرده است. پذيرش اين سازوكار از سوي طرف مقابل، نه تنها منافع اقتصادي ايران در زمينه اخذ هزينه‌هاي خدماتي و ايمني را تأمين مي‌كند، بلكه تثبيت كننده مسووليت كشورهاي ساحلي در اداره خطوط مواصلاتي منطقه است.
با انقضاي مهلت ۶۰ روزه و ارزيابي عيني ميزان پايبندي طرف مقابل به تعهدات مالي، بانكي و امنيتي، چارچوب تصميم‌گيري براي ورود به گام دوم مذاكرات شكل خواهد گرفت. خروجي عمل به اين تفاهمنامه مشخص خواهد كرد كه آيا طرف مقابل قابليت اجرايي براي تعهدات حقوقي خود دارد يا آنكه روند تطبيق رفتارها با موانع ساختاري مواجه شده و پرونده مجددا به مدار تثبيت ابزارهاي بازدارندگي بازمي‌گردد.
تنگه هرمز در تفاهم اسلام‌آباد
بند مرتبط با خطوط مواصلاتي آبراه‌هاي جنوبي در تفاهمنامه اسلام‌آباد را بايد كليدي‌ترين و تعيين‌كننده‌ترين بنيان راهبردي اين سند دانست؛ نقطه‌اي كه موازنه قدرتي ملموس و بي‌سابقه را در حساس‌ترين جغرافيا به سود جمهوري اسلامي ايران تثبيت كرده است. بررسي محتوايي، حقوقي و امنيتي اين بخش نشان مي‌دهد كه واشنگتن با عقب‌نشيني آشكار از مواضع ديرينه خود مبني بر بين‌المللي‌سازي معابر ترانزيتي، به مرجعيت مطلق و انحصار تصميم‌گيري ايران در اداره امنيت، بازرسي، مقررات‌گذاري و مديريت تردد در اين شاهراه حياتي انرژي تن داده است.
نخستين نكته پرمعنا و هوشمندانه در ادبيات اين بند، انتخاب دقيق واژگان براي تسلط بر رژيم حقوقي آبراه است. در متن سند، به جاي استفاده از تعابير رايج كلاسيك كه حقوق خاصي را براي شناورهاي بيگانه ايجاد مي‌كند، از تعبير «ترافيك ميان خليج فارس و درياي عمان» استفاده شده است. اين انتخاب واژگاني عميق، مانع از تعميم رژيم‌هاي حقوقي بين‌المللي نظير عبور ترانزيتي شده و دست ايران را براي اِعمال قواعد ويژه، بومي و داخلي خود باز مي‌گذارد. بر همين اساس، هرگونه تردد و رفت‌وآمد در اين منطقه، نه بر پايه چارچوب‌هاي تحميلي فرامنطقه‌اي، بلكه منحصرا طبق ترتيبات، دستورالعمل‌ها، شيوه‌نامه‌ها و ضوابط اعلامي از سوي جمهوري اسلامي ايران تنظيم مي‌شود.
ابعاد اجرايي و اختيارات حاكميتي واگذارشده به ايران در اين سند به شكل چشمگيري گسترده و تعيين‌كننده است. مرجعيت تشخيص ماهيت شناورها و انطباق آنها با استانداردهاي امنيتي، به‌طور كامل در اختيار ايران قرار گرفته است. طبق اين اختيارات، ايران حق دارد كليه شناورهاي عبوري را ملزم به ارايه اطلاعات دقيق و جزیي درباره مالكيت نهايي، نوع محموله، مبدأ و مقصد كند و در صورت بروز هرگونه ترديد، اقدام به بازرسي فيزيكي نمايد. در اين چارچوب، هر كشتي كه محموله آن از نظر ايران تهديدآميز تشخيص داده شود يا ذي‌نفع نهايي آن در وضعيت خصومت و جنگ با كشور باشد، از شمول شناورهاي تجاري خارج شده و از حق تردد در مسيرهاي تعريف شده محروم مي‌گردد. اين سازوكار عملا كليد اصلي كنترل جريان انرژي، تجارت و تردد در منطقه را به دست نيروهاي ايراني مي‌سپارد.
از بعد حقوق بين‌الملل اين تفاهمنامه خط بطلاني بر ادعاي سنتي امريكا مبني بر «بين‌المللي بودن» تنگه هرمز كشيده است. واشنگتن با پذيرش رسمي جايگاه ويژه ايران و عمان به عنوان تنها كشورهاي ساحلي مديريت‌كننده، حاكميت اين دو كشور بر اداره آبراه را به رسميت شناخته و نقش ساير كشورهاي حاشيه خليج فارس را صرفا به سطح مشورتي و گفت‌وگوهاي غير تعيين كننده تقليل داده است. حتي در ابعاد عيني و فني، اختيارات حساس مانند عمليات مين‌زدايي و ايمن‌سازي عبور و مرور، منحصرا به توانمندي‌هاي ايران واگذار شده است.
از سوي ديگر، تداوم ترافيك دريايي در اين مسير به شكل مستقيمي به نبود موانع نظامي و تكنيكي گره خورده است. متن سند اين حق قانوني را براي تهران محفوظ مي‌دارد كه در صورت بروز هرگونه اخلال، تحريك يا كارشكني از سوي امريكا يا هر طرف ديگري، از گشايش يا ادامه ترافيك دريايي خودداري كند. علاوه بر اين، معافيت شناورهاي تجاري از پرداخت هزينه‌هاي ترانزيتي، منحصرا به دوره موقت ۶۰ روزه محدود شده و پس از آن، ايران اختيار قانوني خواهد داشت تا در برابر ارايه خدمات ايمني، دريانوردي و زيست‌محيطي، هزينه‌هاي مربوطه را دريافت كند.
در مجموع، تحكيم اين قواعد در تفاهمنامه اسلام‌آباد، مرجعيت تنظيم‌گري، تسلط عملياتي و قدرت بازدارندگي ايران بر شاهراه هرمز را تثبيت كرده و اداره امنيت دريانوردي منطقه را كاملا به اراده سياسي و دفاعي جمهوري اسلامي ايران وابسته ساخته است.