ندا جعفري
آمارهاي متفاوت از جمعيت ساكن در سكونتگاه‌هاي غيررسمي، بار ديگر موضوع حاشيه‌نشيني و فقر سكونتي در ايران را به يكي از مسائل مهم حوزه مسكن تبديل كرده است. در حالي كه برخي آمارهاي رسمي از جمعيتي حدود ۷ ميليون نفر در سكونتگاه‌هاي غيررسمي حكايت دارند، در گزارشي منتسب به برنامه اسكان بشر سازمان ملل متحد (هبيتات) در سال ۲۰۲۴، اين جمعيت نزديك به ۳۰ ميليون نفر برآورد شده است. فاصله قابل توجه ميان اين ارقام، پرسش‌هايي درباره تعريف حاشيه‌نشيني، شاخص‌هاي سنجش كيفيت سكونت و ميزان دسترسي خانوارها به خدمات اوليه شهري ايجاد مي‌كند. با اين حال، مساله اصلي تنها اختلاف در آمارها نيست، بلكه روندي است كه در سال‌هاي اخير، تحت تأثير افزايش قيمت مسكن، كاهش قدرت خريد خانوارها، مهاجرت از روستاها و تمركز امكانات در شهرهاي بزرگ، گروه‌هاي بيشتري از جامعه را به سمت سكونتگاه‌هاي غيررسمي سوق داده است. يك طرف ماجرا، آمار رسمي ايران است كه حدود ۷ ميليون نفر در سكونتگاه‌هاي غيررسمي زندگي مي‌كنند و طرف ديگر، داده‌هاي برنامه اسكان بشر سازمان ملل متحد، يا هابيتات، قرار دارد كه مي‌گويد؛ در سال ۲۰۲۴ حدود ۲۹.۸ ميليون نفر، معادل ۴۲.۳ درصد جمعيت شهري ايران، در شاخص مربوط به زاغه‌ها و سكونتگاه‌هاي غيررسمي قرار داشته‌اند.
بر اساس داده‌هاي هابيتات، سهم جمعيت شهري ايران در اين شاخص از ۵۱.۷ درصد در سال ۲۰۱۰ به ۴۲.۳ درصد در سال ۲۰۲۴ رسيده است؛ اما با وجود كاهش سهم، تعداد افراد مشمول از حدود ۲۸.۲ ميليون به ۲۹.۸ ميليون نفر افزايش يافته است. بنابراين اين دو عدد، دو تصوير متفاوت از وضعيت سكونت در ايران هستند؛ نه دو آمار متناقض درباره تعداد حاشيه‌نشينان. در اين راستا عليرضا افشار، قائم‌مقام وزير كشور در امور فرهنگي و اجتماعي در اين باره گفته است؛ هفتصد سكونتگاه غيررسمي در كشور وجود دارد و علي نبيان، معاون وزير راه و شهرسازي نيز در اين خصوص به «اعتماد» اعلام كرد كه تنها داده‌هاي مركز آمار ايران در مورد تعداد سكونتگاه‌هاي غيررسمي قابل استناد است و مركز آمار به عنوان دقيق‌ترين مرجع در كشور اطلاعات جامع آماري را در اختيار همه مردم قرار مي‌دهد.
با اين حال، فارغ از اختلاف آماري، افزايش قيمت مسكن، كاهش قدرت خريد مردم، مهاجرت از روستاها و تمركز امكانات در كلان‌شهرها، از جمله عواملي هستند كه فشار بر بازار مسكن را افزايش داده و گروه‌هاي بيشتري را به سمت مناطق حاشيه‌اي سوق مي‌دهند.
گراني مسكن و گسترش فقر سكونتي
بيت‌الله ستاريان، كارشناس بازار مسكن با بيان اينكه گراني مسكن و كاهش قدرت خريد خانوارها، فقر سكونتي را تشديد كرده است به «اعتماد» مي‌گويد: اختلاف اين ارقام مي‌تواند ناشي از تفاوت در روش‌هاي اندازه‌گيري، شاخص‌هاي مورد استفاده و ضعف اطلاعات آماري باشد، در ارزيابي سكونتگاه‌هاي غيررسمي، تنها محل زندگي افراد اهميت ندارد، بلكه كيفيت ساختمان، دسترسي به آب سالم، خدمات بهداشتي، فضاي كافي براي زندگي و برخورداري از زيرساخت‌هاي اوليه نيز در تعريف و شناسايي اين سكونتگاه‌ها نقش دارد.
او ادامه مي‌دهد: اين اختلاف زياد ناشي از تفاوت در روش‌هاي اندازه‌گيري و كيفيت دسترسي به خدمات پايه است. اگر ما ۷ ميليون نفر را در نظر بگيريم و آن را به عنوان تعداد خانوار محاسبه كنيم، اين عدد درست نيست. استانداردي كه ما براي بحث خدمات‌رساني در نظر مي‌گيريم، داشتن خدمات اوليه و استانداردهاي زيستي است. طبيعتا اين استاندارد با آنچه در داخل كشور داريم، كاملا متفاوت است.
ستاريان توضيح مي‌دهد: اگر فرض كنيم كه خدمات شهري مفيد به اين افراد ارايه مي‌شود يا نمي‌شود، همين يك جمله مي‌تواند تفاوت بين ۷ ميليون تا ۳۰ ميليون نفر را تغيير دهد. خدمات اوليه مانند آب ممكن است وجود داشته باشد، برق ممكن است به صورت غيررسمي گرفته شده باشد، اما خدمات ويژه و خدمات شهري خاصي به اين مناطق ارايه نمي‌شود كه اين تفاوت ناشي از نوع استانداردي است كه ما انتخاب مي‌كنيم و نوع نگاه زيستي كه براي اين سكونتگاه‌ها قائل مي‌شويم.
ستاريان ادامه مي‌دهد: سكونتگاه‌هاي غيررسمي و حاشيه‌نشيني در واقع مناطقي هستند كه از خدمات اوليه شهري در استاندارد كاملا محرومند؛ يعني دقيقا مانند؛ كپرنشيني و موارد مشابه. در آمار داخلي ما، دو سال قبل رقم ۱۲ ميليون نفر مطرح بود، اما حالا چطور به ۷ ميليون كاهش پيدا كرده، جاي سوال است. در مورد راه‌حل حاشيه‌نشيني هم بايد گفت اين معضل، يك مشكل آني و كوتاه‌مدت نيست كه بتوان با يك نسخه تجويزي آن را كاملا از بين برد. حاشيه‌نشيني يك ناهنجاري بروز يافته از يك بيماري عمقي است؛ يعني آثار بيماري است، نه خود بيماري.
اين كارشناس حوزه مسكن مي‌افزايد: وقتي اقتصاد روستا و شهر ضعيف مي‌شود، حاشيه‌نشيني در شهرهاي بزرگ، شهرهاي مادر و شهرهاي مهم اقتصادي بيشتر مي‌شود و وقتي بحث مسكن و تورم افزايش پيدا مي‌كند، حاشيه‌نشين‌ها زياد مي‌شوند. شهرهاي اقماري وقتي نتوانند نقش خود را ايفا كنند، خودشان عامل حاشيه‌نشيني بين شهر مادر و شهر اقماري مي‌شوند، جنگ نيز مي‌تواند يكي از عوامل حاشيه‌نشيني باشد و به‌طور كلي، بايد اقتصاد شهرهاي كوچك را تقويت كرد تا مهاجرت اتفاق نيفتد. بايد از ايجاد شهرك‌هاي اقماري بين شهر مادر پرهيز كرد، زيرا در همه جاي دنيا بين اينها حاشيه‌نشيني رواج پيدا كرده است هر چند به مرور زمان، سعي شده اين مناطق به هم متصل شوند. بايد موضوع مسكن را در اقتصاد كلان حل كنيم تا بتوانيم توليد مسكن كافي داشته باشيم، مهاجرت معكوس را از بين ببريم و مشكلات را حل كنيم.
گراني مسكن، ميليون‌ها نفر را
به حاشيه شهرها مي‌راند
مجيد گودرزي، كارشناس حوزه مسكن در اين باره به «اعتماد» مي‌گويد: فقر سكونتي نتيجه كاهش قدرت خريد خانوارهاست كه توزيع عادلانه امكانات و توسعه شهرهاي جديد مي‌تواند به مهار حاشيه‌نشيني كمك كند.
او ادامه مي‌دهد: تفاوت ميان ارقام منتشر شده مي‌تواند ناشي از شيوه‌هاي متفاوت اندازه‌گيري، شاخص‌هاي مورد استفاده و ضعف اطلاعات آماري باشد البته در برخي برآوردها، جمعيت ساكن در اين مناطق حدود ۱۹ ميليون نفر اعلام شده است كه اين رقم مربوط به حدود دو سال پيش است. بنابراين، براي ارزيابي دقيق وضعيت حاشيه‌نشيني، ابتدا بايد مشخص شود هر نهاد چه تعريفي از سكونتگاه غيررسمي دارد و بر اساس چه معيارهايي جمعيت اين مناطق را محاسبه مي‌كند.
به گفته گودرزي، در برخي روش‌هاي ارزيابي، دسترسي به آب سالم، خدمات بهداشتي، فضاي كافي براي زندگي و كيفيت و دوام ساختمان‌ها اهميت دارد. در مقابل، ممكن است برخي برآوردها بيشتر بر موقعيت جغرافيايي سكونتگاه‌ها، قرار گرفتن آنها خارج از محدوده قانوني شهرها يا برخورداري از خدمات شهري متمركز باشند، تفاوت در اين شاخص‌ها مي‌تواند نتايج متفاوتي به همراه داشته باشد. از اين رو، بدون بررسي روش محاسبه و منبع دقيق آمارها، نمي‌توان درباره صحت قطعي ارقام منتشر شده قضاوت كرد.
اين كارشناس مسكن با تأكيد بر تأثير مستقيم افزايش قيمت مسكن بر وضعيت خانوارها توضيح مي‌دهد: در سال‌هاي اخير، رشد هزينه تأمين سرپناه و كاهش قدرت خريد مردم، بسياري از خانوارها را با محدوديت جدي در انتخاب محل زندگي مواجه كرده است. هنگامي كه درآمد خانوار با قيمت مسكن تناسب ندارد، امكان خريد يا اجاره خانه مناسب كاهش مي‌يابد و بخشي از جمعيت براي تأمين سرپناه به مناطق ارزان‌تر و حاشيه شهرها رانده مي‌شوند.
گودرزي معتقد است؛ حاشيه‌نشيني را نبايد صرفا به مهاجرت جمعيت يا انتخاب محل سكونت ارزان‌تر محدود كرد، در بسياري از موارد، اين پديده نتيجه فشار اقتصادي و ناتواني خانوارها در تأمين مسكن استاندارد است. خانوارهايي كه از بازار رسمي مسكن كنار گذاشته مي‌شوند، ناچارند به گزينه‌هايي روي بياورند كه ممكن است از زيرساخت‌هاي كافي، خدمات عمومي مناسب و استانداردهاي اوليه ساخت‌وساز برخوردار نباشند.
او اين وضعيت را نوعي فقر تحميلي مي‌داند و تأكيد مي‌كند: گسترش سكونتگاه‌هاي غيررسمي، نشانه‌اي از دشواري دسترسي بخش‌هايي از جامعه به مسكن مناسب است و زماني كه هزينه مسكن بخش بزرگي از درآمد خانوار را مي‌بلعد، امكان برخورداري از ساير نيازهاي اساسي نيز محدود مي‌شود و فشار معيشتي افزايش مي‌يابد.
گودرزي يكي ديگر از عوامل موثر بر افزايش حاشيه‌نشيني را مهاجرت از روستاها و مناطق كم‌برخوردار مي‌داند و مي‌گويد: نبود فرصت‌هاي شغلي كافي، محدوديت امكانات و مشكلات اقتصادي، بسياري از روستاييان را به ترك محل زندگي خود وادار مي‌كند. مقصد بخش قابل توجهي از اين مهاجرت‌ها شهرهاي بزرگ است؛ مناطقي كه به دليل تمركز فرصت‌هاي شغلي و خدمات، جذابيت بيشتري براي مهاجران دارند. با اين حال، ورود به كلان‌شهرها لزوما به معناي دسترسي به زندگي بهتر نيست. مهاجراني كه درآمد كافي ندارند، در بازار مسكن با محدوديت‌هاي جدي روبرو مي‌شوند و ممكن است در مناطق حاشيه‌اي مستقر شوند. در نتيجه، مهاجرت ناشي از محروميت اقتصادي، به جاي آنكه به بهبود شرايط زندگي منجر شود، مي‌تواند شكل تازه‌اي از محروميت را ايجاد كند.
او همچنين تغييرات اقليمي و مشكلات آب‌وهوايي را از عوامل تشديد كننده اين روند مي‌داند و مي‌گويد: كاهش فرصت‌هاي اقتصادي در برخي مناطق، فشار بيشتري بر خانوارهاي روستايي وارد مي‌كند و زمينه مهاجرت آنها به شهرها را افزايش مي‌دهد.
اين كارشناس مسكن با اشاره به ضرورت اجراي سياست‌هاي آمايش سرزميني ادامه مي‌دهد: امكانات و فرصت‌هاي اقتصادي بايد به شكل متوازن‌تري در كشور توزيع شوند، تمركز خدمات و زيرساخت‌ها در شهرهاي بزرگ، انگيزه مهاجرت به اين مناطق را افزايش مي‌دهد؛ در حالي كه تقويت امكانات شهرهاي كوچك و روستاها مي‌تواند از شدت اين جريان بكاهد.
او از محدوده‌هايي مانند؛ پاكدشت و شهرري به عنوان نمونه‌هايي از مناطق درگير اين مساله نام مي‌برد و ادامه مي‌دهد: سكونتگاه‌هايي كه از خدمات و استانداردهاي اوليه محرومند، صرفا يك مساله كالبدي يا شهري نيستند، بلكه بازتابي از نابرابري اقتصادي و اجتماعي به شمار مي‌روند. هنگامي كه گروهي از جامعه به دليل ناتواني مالي از دسترسي به مسكن استاندارد محروم مي‌شوند، شكاف ميان سطح زندگي خانوارها افزايش مي‌يابد و عدالت اجتماعي با چالش جدي‌تري روبرو مي‌شود.
گودرزي همچنين به نقش سياست‌هاي حمايتي در جلوگيري از گسترش حاشيه‌نشيني اشاره مي‌كند و معتقد است؛ دولت بايد پيش از آنكه خانوارها از بازار رسمي مسكن خارج شوند، براي حفظ قدرت خريد و تأمين سرپناه آنها اقدام كند.
او با اشاره به گزارش‌هاي مربوط به عملكرد نظام بانكي مي‌گويد: طبق گزارش ديوان محاسبات، بانك‌ها تا مقطع مورد اشاره در دي‌ماه ۱۴۰۴، بيش از ۱۶۰۰ همت از تعهدات مربوط به پرداخت تسهيلات را اجرا نكرده‌اند.
به اعتقاد اين كارشناس، چنانچه تسهيلات پيش‌بيني‌شده به متقاضيان واقعي نرسد، نمي‌توان انتظار داشت سياست‌هاي اعتباري تأثير تعيين‌كننده‌اي بر وضعيت بازار مسكن بگذارند. البته ارزيابي دقيق اين رقم و ارتباط آن با تسهيلات بخش مسكن، مستلزم بررسي جزييات گزارش ديوان محاسبات و مشخص شدن نوع تعهدات اجرا‌نشده است.
اين كارشناس مسكن با اشاره به برنامه‌هاي توسعه شهرهاي جديد معتقد است؛ اجراي طرح‌هاي پيش‌بيني‌شده در اين حوزه مي‌تواند به كاهش بخشي از فشار بر بازار مسكن شهرهاي بزرگ كمك كند. البته ايجاد شهرهاي جديد به‌تنهايي براي حل مشكل كافي نيست و اين مناطق بايد از زيرساخت‌هاي مناسب، خدمات عمومي و فرصت‌هاي شغلي برخوردار باشند.
به گفته گودرزي، اگر شهرهاي جديد به محل سكونت پايدار تبديل شوند و امكان دسترسي به خدمات و اشتغال در آنها فراهم باشد، مي‌توانند بخشي از تقاضاي متمركز در كلان‌شهرها را جذب كنند و به بهبود كيفيت سكونت كمك برسانند.
او همچنين تشويق مهاجرت معكوس را نيازمند فراهم شدن شرايط اقتصادي و اجتماعي مناسب مي‌داند البته نمي‌توان از مردم انتظار داشت به روستاها يا شهرهاي كوچك بازگردند، اما براي اشتغال، مسكن و دسترسي به امكانات اوليه آنها برنامه‌اي وجود نداشته باشد.
گودرزي در پايان با تأكيد بر ضرورت ارتقاي استانداردهاي سكونت مي‌گويد: ايران از ظرفيت‌هاي لازم براي توسعه بخش مسكن برخوردار است، اما افزايش هزينه‌ها و كاهش توان مالي خانوارها، دسترسي به مسكن مناسب را دشوار كرده است. در چنين شرايطي، بخشي از جمعيت به سكونتگاه‌هايي روي مي‌آورند كه حتي ممكن است حداقل استانداردهاي لازم براي زندگي ايمن را نداشته باشند.
به گفته او، حاشيه‌نشيني تنها يك مساله شهري نيست، بلكه با نابرابري اقتصادي، توزيع نامتوازن امكانات و كاهش قدرت خريد خانوارها ارتباط مستقيم دارد، بنابراين، براي كاهش اين پديده بايد همزمان بر بهبود وضعيت معيشتي، افزايش دسترسي به مسكن استاندارد، ايجاد فرصت‌هاي شغلي در مناطق كمتر برخوردار و اصلاح الگوي توزيع امكانات تمركز كرد.