تمركز فزاينده جمعيت و فعاليت در مجموعه شهري تهران و البرز و پيامدهايي چون آلودگي، كاهش منابع آبي، ترافيك و تخريب باغات و فضاهاي سبز، از چالش‌هاي اصلي سياستگذاري كشور بوده است. طي 50 سال گذشته، اين مساله به اتخاذ قوانين و سياست‌هاي متعدد براي تمركززدايي از طريق الگوهاي محدودكننده كالبدي - عملكردي انجاميده است. مصوبه اخير هيات وزيران با عنوان «برنامه اقدام براي ساماندهي، پالايش عملكردي و تمركززدايي از استان‌هاي تهران و البرز» (شماره ۸۷۰۹۳، مورخ 26/۷/1405) را مي‌توان گامي به پيش در جهت ساماندهي وضعيت فعلي، با ابعاد توامان رويه‌اي - نهادي و عملكردي - كالبدي درجهت تمركززدايي دانست. با اين حال، تحقق اهداف آن مستلزم توجه به ملاحظات زيست‌محيطي و زيرساختي، سازوكارهاي حقوقي- مديريتي و الزامات توسعه فضايي است كه در ادامه بررسي مي‌شوند.
1- كنترل بارگذاري و الزامات تامين مسكن
مصوبه، وزارت كشور را به پيگيري اصلاح مواد ۹۹ و ۱۰۰ قانون شهرداري با هدف مهار تخلفات، تراكم و افزايش انضباط در ساخت‌وساز مكلف كرده است. اين اقدام ضروري است، اما براي كنترل بارگذاري كافي نيست، زيرا بخشي از تغييرات تراكم و كاربري از طريق اصلاح طرح‌هاي تفصيلي و در چارچوب صلاحيت كميسيون ماده ۵ انجام مي‌شود. از آنجا كه مصوبه هيات وزيران نمي‌تواند اختيارات قانوني اين كميسيون را محدود كند، دولت بايد اصلاحات قانوني لازم را براي شفافيت و انضباط فرآيند تصميم‌گيري آن پيگيري كند. در اين زمينه، توجه به سه شرط ارزيابي ظرفيت زيرساخت‌ها پيش از افزايش بارگذاري، انطباق توسعه با ظرفيت و دسترسي به حمل‌ونقل عمومي به‌ويژه شبكه ريلي، بررسي ابزارهايي مانند انتقال حق توسعه و رعايت محدوديت‌هاي محيطي از جمله وضعيت منابع آب زيرزميني و فرونشست زمين ضروري است.
با اين حال، انضباط تراكمي نبايد بدون توجه به پيامدهاي اقتصادي - اجتماعي آن دنبال شود. محدوديت‌هاي تراكمي و ساختماني، در صورت اجرا بدون سياست‌هاي حمايتي و تامين مسكن استطاعت‌پذير، مي‌توانند هزينه توليد مسكن را افزايش داده و دسترسي خانوارهاي كم‌درآمد و متوسط به مسكن رسمي را دشوارتر كنند. در نتيجه، بخشي از تقاضا به مناطق حاشيه‌اي و سكونتگاه‌هاي غيررسمي منتقل مي‌شود؛ روندي كه با افزايش سفرهاي طولاني و وابستگي به خودرو، مي‌تواند اهداف تمركززدايي را تضعيف كند. ازاين‌رو، انضباط تراكمي بايد با مشوق‌هاي نوسازي بافت‌هاي فرسوده، حمايت مالي و تامين مسكن استطاعت‌پذير در محدوده‌هاي برخوردار از دسترسي مناسب به حمل‌ونقل عمومي همراه شود.
2- ظرفيت‌سنجي سرزمين و الزامات اجرايي تحقق تمركززدايي
پيش‌بيني‌هاي جمعيتي مبتني بر برآوردهاي آماري، همواره مبناي مهمي براي تعيين تراكم و ظرفيت توسعه در طرح‌هاي شهري، ناحيه‌اي و منطقه‌اي بوده‌اند؛ با اين حال، انطباق اين پيش‌بيني‌ها با توان واقعي محيط طبيعي و زيرساخت‌ها، به‌ويژه منابع آب، همچنان نيازمند تقويت است. درواقع، اجراي تراكم‌هاي مصوب هم بدون توجه كافي به ظرفيت‌هاي محيطي و زيرساختي و بدون ارتقاي متناسب آنها، مي‌تواند فشار بر محيط طبيعي و خدمات شهري را افزايش دهد. يكي از نقاط قوت مصوبه، توجه به مهار بارگذاري و ساماندهي تصميمات توسعه‌اي است؛ اما تحقق آن مستلزم تبديل ظرفيت محيطي و زيرساختي به شاخص‌هايي روشن و الزام‌آور براي ارزيابي توسعه در طرح‌هاي موجود و آتي، ازجمله در زمينه منابع آب، بازچرخاني پساب و ظرفيت شبكه‌هاي زيرساختي است؛ امري كه بازنگري در طرح‌هاي جامع و تفصيلي و انطباق آنها با شرايط واقعي سرزمين را ضروري مي‌كند.
از سوي ديگر، تعيين ضرب‌الاجل براي اجراي مصوبه، اقدامي مهم در افزايش پاسخگويي دستگاه‌هاست؛ اما اقداماتي مانند ظرفيت‌سنجي محيطي و هماهنگي نهادي، به زمان و مطالعات نياز دارند. از اين رو، پيشنهاد مي‌شود اجراي برنامه در سه افق زماني سامان يابد: كوتاه‌مدت، شامل ابلاغ دستورالعمل‌ها و ضوابط اجرايي؛ ميان‌مدت، شامل ظرفيت‌سنجي محيطي، بررسي ابزارهاي مالي و الگوهاي توسعه مبتني بر حمل‌ونقل عمومي و بلندمدت، شامل اصلاح ساختارهاي فضايي، جمعيتي و نوسازي شبكه‌هاي زيرساختي.
3- حفاظت از ظرفيت‌هاي طبيعي و مديريت پايدار منابع
حفاظت از اراضي سبز و كشاورزي از اهداف مهم مصوبه است؛ با اين حال، باغات درون‌شهري و اراضي كشاورزي و باغات پيراموني، كاركردها و شرايط متفاوتي دارند و بايد متناسب با آنها سياستگذاري شود. حفظ باغات باقيمانده در تهران و كرج، در بهبود كيفيت محيط و افزايش زيست‌پذيري نقش مهمي دارند. در اين زمينه، در كنار ابزارهاي قانوني، انتقال حق توسعه نيز با تعيين چارچوب حقوقي و اقتصادي آن قابل بررسي است.
در اراضي پيراموني نيز وضعيت منابع آب زيرزميني، فرونشست و توان محيطي بايد مبناي تصميم‌گيري قرار بگيرد. در مناطقي كه ادامه كشاورزي با محدوديت‌هاي جدي محيطي مواجه است، گزينه‌هايي مانند احياي آبخوان‌ها، انرژي‌هاي تجديدپذير و ايجاد كمربندهاي سبز با گونه‌هاي بومي قابل بررسي‌اند. البته هرگونه تغيير كاربري بايد با ارزيابي محيطي و در چارچوب قوانين مربوط انجام شود.
همچنين ماده ۱۰ مصوبه، رعايت الزامات بهره‌وري آب و انرژي را براي پروژه‌هاي با زيربناي بيش از 2 هزار مترمربع در فرآيند صدور پروانه و پايان‌كار مورد توجه قرار داده است. اين رويكرد مي‌تواند به ارتقاي بهره‌وري ساختمان‌ها كمك كند؛ اما مديريت ناترازي منابع، تنها با كنترل مصرف در ساختمان‌ها محقق نمي‌شود و مستلزم اقداماتي همچون نوسازي شبكه‌هاي فرسوده انتقال آب، كاهش هدررفت و ارتقاي زيرساخت‌هاي تامين انرژي نيز است. به بيان ديگر، حفاظت از ظرفيت‌هاي طبيعي مستلزم صيانت از سرزمين، بهينه‌سازي مصرف و ارتقاي ظرفيت تامين منابع است.
4- توسعه حمل‌ونقل ريلي و اصلاح نظام درآمدي شهري
تقويت حمل‌ونقل ريلي و افزايش ناوگان كه در مصوبه به آن اشاره شده، به تنهايي نمي‌تواند عدم تعادل سفرهاي روزانه تهران و البرز را برطرف كند، زيرا تمركز اشتغال و فعاليت در تهران، در كنار الگوي استقرار جمعيت و ساختار شبكه حمل‌ونقل، از عوامل اصلي شكل‌گيري جريان‌هاي نامتوازن سفر است. از اين رو، توسعه حمل‌ونقل عمومي بايد با استقرار متناسب مسكن، اشتغال و خدمات در محدوده‌هاي برخوردار از دسترسي مناسب به ايستگاه‌هاي ريلي پيوند بخورد. تحقق اين رويكرد، مستلزم اصلاح نظام مالي شهري و كاهش وابستگي شهرداري‌ها به درآمدهاي ساختماني و فروش دارايي‌هاست؛ وابستگي‌اي كه مي‌تواند انگيزه افزايش تراكم غيراصولي را تقويت كند. در اين راستا، بازيابي ارزش زمين، صندوق‌هاي سرمايه‌گذاري املاك و مستغلات و ماليات‌هاي محلي بر دارايي نيز مي‌توانند در صورت مهياشدن بسترهاي قانوني و اجرايي، به تنوع‌بخشي درآمدهاي پايدار شهري و عمومي كمك كنند.
جمع‌بندي
نهايتا تمركززدايي از تهران و البرز، مستلزم بازنگري در سياست‌هاي گذشته و توجه به پيوند اين محدوده با ساير مناطق كشور است. مصوبه، گامي به سوي اصلاحات فرآيندي و نهادي است؛ اما موفقيت آن به كنترل توامان بارگذاري، رعايت ظرفيت‌هاي سرزميني، تقويت زيرساخت‌ها و بازتوزيع فرصت‌هاي سكونت، اشتغال و خدمات وابسته است.