همه‌پرسي؛ تجربه ديگر كشورها و مورد ايران
محمد تقي دلفروز ٭
به بيان ديويد باتلر و آستين راني همه‌پرسي عبارت است از راي در مورد يك موضوع به وسيله عموم راي‌دهندگان. اساسا همه‌پرسي يكي از سازوكارهاي دموكراسي مستقيم محسوب مي‌شود كه در آن راي‌دهندگان به جاي اينكه با انتخاب نمايندگان، به‌طور غيرمستقيم در تصميم‌گيري‌ها مشاركت كنند، خود راسا در خصوص موضوعي از طريق راي دادن تصميم مي‌گيرند. البته برگزاري همه‌پرسي بر دو نوع است: گاهي اوقات اين حكومت است كه موضوع همه‌پرسي را تعيين مي‌كند اما گاهي در برخي كشورها نظير ايتاليا و سوييس تعداد خاصي از شهروندان نيز مي‌توانند موضوع همه‌پرسي را تعيين كنند كه به اين رويه «ابتكار» هم مي‌گويند. در مواردي كه حكومت تعيين‌كننده موضوع همه‌پرسي است معمولا اين موضوع بايد به تاييد مجلس نيز برسد. برگزاري همه‌پرسي توسط حكومت مي‌تواند به انگيزه‌هاي متفاوتي صورت گيرد. گاهي حكومت براي حل معضل يا بن بستي كه از طريق فرآيندهاي معمول سياستگذاري و به ويژه چانه‌زني و مذاكره بين گروه حاكم و احزاب رقيب به نتيجه نرسيده اقدام به همه‌پرسي مي‌كند. گاهي نيز حكومت به دنبال آن است كه براي اتخاذ تصميمي از حداكثر پشتوانه مردمي برخوردار شود. در مواردي نيز حزب حاكم با علم به اينكه در موضوعي خاص در خود حزب يا احزاب رقيب اتفاق نظر وجود ندارد، از طريق برگزاري همه‌پرسي به دنبال ايجاد شكاف درون يا بين احزاب رقيب است. در مواردي مانند اصلاح قانون اساسي برگزاري همه‌پرسي در بسياري اوقات يك الزام قانوني است. به هر حال انگيزه دولت‌ها از برگزاري همه‌پرسي هرچه باشد، اين يك اصل ثابت است كه همه‌پرسي باعث مي‌شود تغيير يك سياست يا حتي تصميم به عدم تغيير يك سياست از مشروعيتي برخوردار شود كه شايد در صورتي كه اين تصميم توسط پارلمان يا قوه قضاييه اتخاذ مي‌شد، چنين مشروعيتي به دست نمي‌آورد.
گو اينكه ميزان استفاده از نظر سازوكار همه‌پرسي براي اتخاذ تصميمات در كشورهاي مختلف متفاوت است، اما به عنوان يك قاعده كلي بايد گفت در مجموع استفاده از اين سازوكار در كشورهاي جهان چندان زياد نيست و ايران نيز از اين قاعده مستثني نيست. براي مثال بين سال‌هاي 1978 و 1999، 22 همه‌پرسي ملي در 9 كشور امريكاي لاتين برگزار شد كه تقريبا ميانگين دو و نيم همه‌پرسي براي هر كشور طي 21 سال را نشان مي‌دهد. تازه از اين تعداد هفت همه‌پرسي الزامي بودند و در رابطه با اصلاح قانون اساسي برگزار شدند. توزيع اين همه‌پرسي‌ها نيز يكسان نبود، به‌طوري‌كه از اين 22 همه‌پرسي چهار مورد در اروگوئه و چهار مورد در اكوادور برگزار شدند. به عبارت ديگر در بسياري از كشورهاي امريكاي لاتين ميانگين برگزاري همه‌پرسي از دو و نيم هم كمتر بود.
در ايالات متحده هيچگاه همه‌پرسي ملي برگزار نشده و در قانون اساسي نيز پيش‌بيني نشده است. برخي تلاش‌ها جهت گنجاندن اين رويه در قانون اساسي نيز تاكنون به ثمر ننشسته است. البته در سطح ايالات همه‌پرسي در اين كشور برگزار مي‌شود. در اروپا تنها در كشور سوييس همه‌پرسي يك رويه نهادينه در فرآيند تصميم‌گيري سياسي است و به‌طور متوسط هر ساله شش تا 10همه‌پرسي برگزار مي‌شود. در برخي كشورها مانند ايتاليا، ايرلند، فرانسه و دانمارك نيز به‌طور گسترده‌يي سازوكار همه‌پرسي مورد استفاده قرار مي‌گيرد و اين در حالي است كه همه‌پرسي از 1945 نقش اندكي (يا هيچ نقشي) در امر حكومتداري در آلمان، بريتانيا، بلژيك و هلند داشته است. تعداد زياد همه‌پرسي‌ها در ايتاليا و سوييس به اين علت است كه تعداد خاصي از شهروندان خود راسا با جمع‌آوري امضا مي‌توانند درخواست برگزاري همه‌پرسي يا همان ابتكار عام در خصوص موضوعي شوند. موضوع همه‌پرسي‌هايي كه حكومت درخواست‌دهنده آن بوده معمولا تاسيس يك رژيم سياسي جديد، انتخاب يك سياست خاص يا تصميم‌گيري در مورد پيوستن به اتحاديه اروپا بوده است. به غير از چنين موضوعات قانوني مهمي، در اكثر كشورهاي اروپايي همه‌پرسي‌هاي كمتري درخصوص حل و فصل موضوعات مربوط به سياست روزمره برگزار شده‌اند و فقط پنج كشور چنين موضوعاتي را به همه‌پرسي گذاشته‌اند. اينها طيف متنوعي از موضوعات را در بر مي‌گيرند، از انحلال ارتش، فروش مشروبات الكلي و انرژي هسته‌يي در سوييس گرفته تا موضوعات طلاق و سقط جنين در ايتاليا و تغيير نظام انتخاباتي در برخي كشورها و حتي موضوعات پيش پا افتاده و فني نظير اتحاديه‌هاي كارگري، ميزان تبليغات مجاز هنگام پخش فيلم‌هاي تلويزيوني و رانندگي از سمت راست يا چپ.
اينكه چه كساني موافق و چه كساني مخالف برگزاري همه‌پرسي در يك موضوع خاص هستند تا حد زيادي به رقابت‌هاي سياسي و حساسيت موضوع از منظر جناح‌هاي رقيب باز مي‌گردد. برخي اوقات موضوعي كه جناح حاكم قصد برگزاري همه‌پرسي براي آن را دارد از چندان حساسيتي براي جناح رقيب برخوردار نيست و در زمره مهم‌ترين سياست‌هاي محل نزاع قرار ندارد. بنابراين طبيعي است كه چنين همه‌پرسي‌هايي با كمترين چالش برگزار مي‌شوند و اساسا حزب رقيب دخالت چنداني در آنها نكند. اما موضوع برخي همه‌پرسي‌ها چنان محل نزاع حزب حاكم و حزب يا احزاب رقيب است كه نتيجه آنها تاثير بس قاطع در سرنوشت سياسي‌شان دارد. بديهي است كه چنين همه‌پرسي‌هايي بسان انتخابات سراسري به عرصه رقابت تمام عيار احزاب رقيب براي كسب نتيجه دلخواه به نفع خود دارد. در صورتي كه احزاب مخالف برآوردشان از افكار عمومي چنين باشد كه نتيجه چنين همه‌پرسي‌هايي به نفع حزب حاكم رقم خواهد خورد، طبيعي است كه از تمام اهرم‌هاي لازم براي جلوگيري از برگزاري اين همه‌پرسي‌ها استفاده كنند. اما گاهي اوقات نيز ممكن است حزب مخالفي كه اميد چنداني به پيروزي در انتخابات آتي ندارد، از برگزاري يك همه‌پرسي در موضوعي حساس استقبال كند، به اين اميد كه شايد چنين همه‌پرسي فرصتي براي به چالش كشيدن حزب حاكم باشد.
در خصوص صحبت‌هاي اخير رييس‌جمهور محترم، گو اينكه دقيقا مشخص نيست كه منظور ايشان همه‌پرسي در خصوص چه موضوعي است اما مي‌توان برخي انگيزه‌ها را در طرح آن متصور بود: توجه دادن جناح رقيب به ظرفيت‌هاي قانوني در حل برخي مشكلات مورد منازعه، وادار كردن رقيب به برخي نرمش‌ها در مساله يا مسائل مورد اختلاف، بسيج افكارعمومي به نفع خود، ارزيابي واكنش‌ها و بازخوردها در بين جريان‌هاي سياسي و افكارعمومي، وارد كردن سازوكار متروك همه‌پرسي در ادبيات سياسي نخبگان و مردم عادي جهت ايجاد زمينه براي استفاده از آن در آينده. آنچه مسلم است اين است كه با توجه به تركيب فعلي مجلس و نياز به تاييد دو سومي نمايندگان براي انجام همه‌پرسي بر اساس اصل 59 قانون اساسي رييس‌جمهور به خوبي نسبت به عدم امكان انجام چنين كاري در مقطع فعلي وقوف كامل دارند. با اين وجود به نظر نگارنده با توجه به حساسيت وضعيت بين‌المللي و لزوم حفظ آرامش فضاي سياسي به عنوان پيش شرط پيشبرد برنامه‌هاي اقتصادي كه اولويت اصلي كشور محسوب مي‌شود، حتي استفاده از سازوكار همه‌پرسي در آينده نيز منوط به ايجاد اجماع ملي بر سر موضوع بين جريان‌هاي سياسي است. حتي در صورت امكان برگزاري همه‌پرسي، در صورتي‌كه موضوع مورد همه‌پرسي آنچنان حساس باشد كه به تقابل جريان‌هاي رقيب و حاميان مردمي طرفين منجر شود، يك سازوكار راديكال براي حل موضوع است، چيزي كه ارزيابي نتيجه‌اش با توجه به شرايط سياسي بين‌المللي و اقتصادي داخلي چندان روشن نيست. در شرايط كنوني بهترين سازوكار براي حل‌و‌فصل موضوعات حساس و چالش‌انگيز تقويت ميانه‌روي و كانال‌هاي چانه‌زني و مذاكره سياسي براي دستيابي به حداكثر اجماع بر سر منافع كلان ملي است. اما همه‌پرسي در خصوص موضوعات مهم اما كمتر چالش‌انگيز از يك طرف استفاده از اين ظرفيت استفاده نشده قانون اساسي به شمار رفته و جلوه ديگري از مردم سالاري نظام پيش روي محافل داخلي و بين‌المللي به نمايش مي‌گذارد و از طرف ديگر امكان مشاركت مستقيم مردم در تصميم‌گيري‌هاي مهم را هم فراهم مي‌كند كه خود آثار بسيار مثبتي در تقويت پيوند و اعتماد متقابل ميان مردم و نظام سياسي برجاي مي‌گذارد.
٭دكتراي جامعه‌شناسي سياسي
٭٭براي كسب اطلاعات بيشتر در خصوص سابقه و رويه‌هاي همه‌پرسي رجوع شود به دايره المعارف بين‌المللي انتخابات
ترجمه محمد تقي دلفروز، نشر ميزان