سازمانهاي اجرايي نيمهمستقل
پارميس عزيزينژاد - مژده ناطقي
نظام اداري هر كشور به دليل ارتباط مستقيم با آحاد مردم و لايههاي مختلف اجتماع از اهميت خاصي برخوردار است و برخورداري از يك نظام اداري منسجم، كارآمد، شفاف و پاسخگو همواره دغدغه دولتمردان و سياستگذاران بوده است؛ از اينرو دولتها سعي ميكنند با انجام برخي اصلاحات اداري بر توانمنديهاي نظام اداري خود افزوده و از طرق مختلف از جمله چابكسازي دولت، از نارضايتيهاي عمومي بكاهند. از دهه 80 ميلادي، ايده ايجاد سازمانهاي اجرايي نيمهمستقل (آژانسهاي اجرايي) به عنوان راهكاري براي توانمندسازي نظام اداري و چابكسازي آن، در كشورهاي مختلف جهان پياده شده است. آژانسهاي اجرايي به دليل برخورداري از سه ويژگي استقلال ساختاري، اختيار و استقلال مديريتي و رابطه قراردادي مبتني بر عملكرد با نهاد سرپرست خود، نسبت به نهادهاي دولتي از انعطاف بيشتري برخوردارند. اين سازمانها با توجه به استقلالي كه دارند، ميتوانند به دور از فشارهاي سياسي، تصميمهايي تخصصي اتخاذ كرده و نظارت نهاد سرپرست بر عملكرد آنها نيز موجب اطمينان از ثبات حركت آنها در مسير اهداف تعيينشده ميشود. با توجه به مزايايي كه ايجاد آژانسها در پي دارد، اين سوال مطرح ميشود كه وضعيت سازمانهاي نيمهمستقل يا آژانسهاي اجرايي در ايران به چه شكل بوده و آيا از اين ظرفيت نهادي در كشور استفاده شده است؟ در اين نوشتار تلاش شده است با مطالعه انواع سازمانهاي عمومي در ايران و بررسي ميزان شباهت آنها با آژانسهاي اجرايي، تا حدي به اين سوال پاسخ داده شود. به منظور شناسايي انواع سازمانهاي عمومي در ايران، قانون مديريت خدمات كشوري (مصوب سال ۱۳۸۶) مورد استناد قرار گرفته است. در اين قانون، دستگاههاي اجرايي به چهار دسته اصلي تقسيم شدهاند كه عبارتند از: وزارتخانه، موسسه دولتي، موسسه يا نهاد عمومي غيردولتي و شركت دولتي كه سه مورد اخير را ميتوان ذيل دسته كليتري با عنوان موسسه عمومي قرار داد. از آنجا كه وزارتخانهها نهادهايي كاملا دولتي هستند، از بررسي بيشتر آنها در اين يادداشت صرفنظر نموده و به بررسي ويژگيهاي موسسات عمومي ميپردازيم. تاسيس موسسات عمومي را ميتوان به نوعي اولين گام در ايجاد سازمانهاي نيمهمستقل در ايران دانست.
سير تحول نهادي در ايران نشان ميدهد كه سالهاي پس از انقلاب مشروطه، يعني سالها پيش از گسترش مدل آژانسهاي اجرايي در جهان، با تاسيس تدريجي ادارات دولتي، نوع خاصي از سازمانها در كشور ايجاد شدند كه به اصطلاح، «موسسات عمومي» ناميده ميشدند. در واقع موسسات عمومي را ميتوان تقليدي از سازمانهايي با همين عنوان در فرانسه دانست. اصطلاح موسسه عمومي ترجمه تحتاللفظي اصطلاح فرانسوي établissement public است. établissement publicها در فرانسه، در نيمه دوم قرن نوزدهم ايجاد شده و به سازمانهايي با شخصيت حقوقي مستقل از دولت اطلاق ميشدند كه به صورت واحد سازماني مستقل به ارايه خدمات عمومي ميپرداختند. ريشه و خاستگاه اصلي شكلگيري موسسات عمومي در ايران را نيز ميتوان در بحث «عدم تمركز فني» ديد كه در آن، صلاحيت تصميمگيري درباره امور، به موسساتي كه كموبيش مستقل از قوه مركزي هستند سپرده ميشود. هدف از اين كار اين است كه موسسات مزبور در امور و تصميمات خود آزادي عمل داشته باشند و از جريانهاي سياسي يا دخالت نارواي قوه مركزي مصون بمانند. اما براي اينكه اين امر به بينظمي و هرجومرج منجر نشود، لازم است دولت نسبت به اين نهادها نظارت داشته باشد. با توجه به موارد ذكرشده ميتوان گفت اين موسسات بايد از ويژگيهايي برخوردار باشند كه تحقق اهدافي را كه براي آن ايجاد شدهاند ممكن سازد. اين ويژگيها عبارتند از: استقلال و اختيار، رابطه نظارتي با نهاد سرپرست (قيمومت اداري) و تخصصگرايي. از آنجايي كه ويژگيهاي برشمردهشده براي اين موسسات با ويژگيهاي ذكرشده براي آژانسها شباهت زيادي دارد، به نوعي ميتوان موسسات عمومي را تلاشي از سوي دولتمردان براي ايجاد سازمانهاي نيمهمستقل در ايران دانست. نكتهاي كه در رابطه با ويژگيهاي عمومي مطرحشده براي موسسات عمومي بايد در نظر داشت اين است كه اگرچه انواع موسسات عمومي يعني موسسات دولتي، شركتهاي دولتي و موسسات عمومي غيردولتي، در كليات ويژگيهاي مطرحشده با يكديگر شباهت دارند، اما سطح هر كدام از اين ويژگيها در هريك از انواع موسسات عمومي به عوامل مختلفي بستگي داشته و موسسات مختلف از نظر ميزان استقلال و نظارتي كه بر آنها اعمال ميشود، يكسان نيستند. موسسات دولتي كه اولين نوع از موسسات عمومي هستند كه در كشور تاسيس شدهاند، در بين انواع موسسات عمومي، بيشترين شباهت را به وزارتخانهها داشته و از استقلال كمتري نسبت به ساير انواع موسسات عمومي برخوردارند. به جز موسسات عمومي با خصيصه اداري كه همان موسسات دولتي هستند، شركتهاي دولتي با خصيصه صنعتي و بازرگاني وجود دارند كه عمدتا با اهداف انتفاعي تشكيل شدهاند. اين موسسات به علت ساختاري كه قانونگذار براي آنها در نظر گرفته است، نسبت به موسسات دولتي، از استقلال و آزادي عمل بيشتري برخوردارند. دسته سوم از موسسات عمومي، موسسات عمومي غيردولتي هستند كه بعد از انقلاب اسلامي ايجاد شدند. از ويژگيهاي موسسات عمومي غيردولتي يا همان نهادهاي انقلاب اسلامي، انعطافپذيري اين سازمانها در پاسخگويي به نيازهاي انقلاب، هماهنگي با سياستها و خطمشيهاي دولت و بهرهگيري از مشاركت گسترده افراد در زمينه انقلابي است. اين ويژگيها سبب ميشود كه اين موسسات از استقلال و آزادي بيشتري بهرهمند شوند. با توجه به موارد مطرحشده، در جدول زير، وضعيت انواع موسسات عمومي در دو ويژگي اصلي استقلال و رابطه نظارتي با نهاد سرپرست ارايه شده است. با بررسي موسسات عمومي، بهطور كلي ميتوان گفت انواع موسسات عمومي از نظر ويژگيها، شباهت زيادي با مدل آژانسهاي اجرايي دارد. اما نكتهاي كه بايد به آن توجه كرد اين است كه در عمل اين موسسات به دلايل مختلف، از هدف اصلي كه براي آن ايجاد شدهاند، يعني مصون بودن از جريانهاي سياسي و استقلال در اتخاذ تصميم، فاصله گرفته و روز به روز شباهت بيشتري به نهادهاي دولتي پيدا كردهاند. ميزان انحراف از مسير و دليل انحراف، براي انواع موسسات و همچنين هر كدام از سازمانهايي كه ذيل هر نوع قرار دارد، متفاوت بوده و نيازمند آسيبشناسي دقيق است، اما با همين سطح از بررسي و تحليل نيز اين نكته قابل نتيجهگيري است كه يكي از دلايل اصلي انحراف از مسير اين موسسات، سيستم انتخاب و انتصاب مديران موسسات است؛ در اكثر موسسات، انتخاب و انتصاب مدير توسط نهاد سرپرست انجام شده كه اين امر به وابستگي موسسات به نهاد سرپرست خود و عدم استقلال سياسي آنها منجر ميشود.