پيرامون انتشار آزاد اطلاعات
محمود حبيبي
در تاريخ 28/02/1398 «شيوه‌نامه انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات» به شماره 128294، به تصويب رسيد. همچنين در تاريخ 10/9/1398 شيوه‌نامه ديگري به شماره ۲45432 براساس ماده ۱۸ قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات مصوب ۱۳۸۸ تصويب گرديد. در بند 1 ماده 1 شيوه‌نامه مورخ ۲۸/۲/1۳۹۸ به كانون وكلاي دادگستري به عنوان يكي از موسسات خصوصي ارايه‌دهنده خدمات عمومي اشاره شده است. در ماده ۳ شيوه‌نامه مورخ ۱۰/۹/1۳۹۸ نيز مقرر شده است؛ مراجع صدور مجوز بايد حسب مورد، اطلاعاتي مانند تركيب اعضاي مرجع صدور، مدت عضويت آنها، شيوه تنظيم نوبت براي بررسي درخواست‌ها و صورت‌جلسات را در پايگاه اطلاع‌رساني خود و درگاه ملي مجوزهاي كشور منتشر كنند. اين موضوع ما را بر آن داشت تا در اين يادداشت دلايل مخالفت شيوه‌نامه با اصول 85 و ۱۳۸ قانون اساسي و عدم تسري آن به كانون‌هاي وكلاي دادگستري را بيان كنيم:
۱- مستند اصلي كميسيون، در تدوين شيوه‌نامه، «ماده ۱۸ قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات است»؛ در حالي كه اين مقرره به هيچ‌وجه دلالتي بر اختيار كميسيون نسبت به «تهيه و تنظيم شيوه‌نامه» ندارد. در واقع هر چند در ماده ۱۸ به تدوين برنامه‌هاي اجرايي لازم در عرصه اطلاع‌رساني و نظارت كلي بر حسن اجرا اشاره شده است ليكن مراد از اين عبارت به هيچ‌وجه «وضع مقررات» نيست، بلكه منظور، نحوه اجراي وظايف و اختيارات مقامات مسوول است.
۲- شيوه‌نامه برخلاف «اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسي» تنظيم شده است. در واقع درست است كه قوه مجريه به عنوان بازوي اجرايي، مسوول اجراي قوانين، برنامه‌ريزي و اداره امور كشور است؛ ليكن بايد توجه داشت «مصوبات دولتي» شامل «آيين‌نامه و تصويب‌نامه» نبايد فراتر از قانون اساسي و قوانين عادي باشد.
به تعبير ديگر آيين‌نامه‌ها و تصويب‌نامه‌هاي دولتي نمي‌توانند حكم قانوني تاسيس كنند؛ در حالي‌كه كميسيون انتشار و دسترسي آزاد اطلاعات در تدوين مواد 1 و 4 شيوه‌نامه مورخ ۲۸/۲/1۳۹۸ و ماده ۳، شيوه‌نامه مورخ ۱۰/۹/1۳۹۸ آشكارا وضع قانون كرده است. بر اين اساس، باتوجه به نظارت تقنيني بر مصوبات هيات‌وزيران، چنانچه تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي دولتي برخلاف قانون وضع شوند، فاقد اثر بوده و براي اشخاص حقيقي و حقوقي لازم‌الاتباع نيست. به علاوه مطابق «ماده واحده قانون اجراي اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسي مصوب ۱۳۶۸» چنانچه رييس مجلس، تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي دولتي را خلاف قانون تشخيص دهد، حسب مورد هيات‌وزيران يا كميسيون مربوطه مكلف است ظرف يك هفته پس از اعلام نظر رييس مجلس نسبت به اصلاح مصوبه اقدام و سپس دستور فوري توقف اجرا را صادر كند.
۳- در «بند 1 ماده 1 شيوه‌نامه مورخ ۲۸/۲/1۳۹۸» به كانون وكلا به عنوان موسسه خصوصي ارايه‌دهنده خدمات عمومي اشاره شده است؛ در حالي‌كه در ماده 1 «قانون ارتقاي سلامت نظام اداري و مقابله با فساد» مصوب 7/8/1390 مجمع تشخيص مصلحت نظام، موسسات خصوصي ارايه‌دهنده خدمات عمومي تعريف شده و در اين قانون، هيچ اشاره‌اي به كانون‌هاي وكلاي دادگستري نگرديده است. بر اين اساس، موسسات خصوصي ارايه‌دهنده خدمات عمومي، موسساتي هستند كه بخشي از وظايف حاكميت را برعهده دارند؛ در صورتي‌كه كانون وكلا نهادي «مستقل»، «حرفه‌اي» و «غيرحاكميتي» است و وظايف اين نهاد صنفي نيز به هيچ‌وجه حاكميتي نيست. البته بايد توجه داشت هر چند مصاديق مذكور در ماده 1 «قانون ارتقاي نظام سلامت اداري» حصري نيست ليكن كانون‌هاي وكلا از لحاظ مبنايي با مصاديق مذكور در «بند ب ماده ۱ اين قانون تفاوت‌هاي بنيادين» دارند. همچنان‌كه متعاقب شكايت شخصي عليه كانون وكلاي دادگستري يزد، شعبه هفتم دادسراي عمومي و انقلاب اين شهرستان به موجب دادنامه شماره 920121 مورخ 9/2/1397 كه توسط شعبه 109 دادگاه كيفري دو شهرستان يزد تاييد و استوار گرديده، ضمن صدور قرار منع تعقيب همين رويكرد را پذيرفته است.
۴- در «ماده ۳ شيوه‌نامه مورخ ۱۰/9/۱۳۹۸» مقرر شده است: «مراجع صدور مجوز حسب مورد بايد اطلاعاتي را در پايگاه اطلاع‌رساني خود و درگاه ملي مجوزهاي كشور منتشر نموده و در دسترس متقاضيان قرار دهند. مطابق بند 2۲ قانون اجراي سياست‌هاي اصل ۴۴ مصوب ۱۳۸۶ «درگاه ملي مجوزهاي كشور» سامانه‌اي است كه مديريت و راهبري مجوزدهي كشور را برعهده دارد و تنها مرجع رسمي در اين زمينه محسوب مي‌شود. كانون وكلا نيز موظف است براساس شيوه‌نامه اطلاعات موردنظر را مطابق ماده۳ در سامانه مجوزهاي كسب و كار، بارگذاري نمايد. در حالي كه هيات عمومي ديوان عدالت اداري به عنوان بالاترين مرجع عمومي اداري كشور، در تاريخ موخر بر تدوين شيوه‌نامه، در دادنامه مورخ 19/9/98 صراحتا مقرر نموده است: «كانون‌هاي وكلا ملزم به بارگزاري اطلاعات خود در سامانه مجوزهاي كسب و كار نيستند.» لذا شيوه‌نامه مورخ 10/9/1398 كه توسط كميسيون ماده ۱۸ «قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات» تهيه و تنظيم گرديده به هيچ‌وجه تاب مقاومت در برابر راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري را ندارد.
به‌عنوان نتيجه بحث مي‌توان گفت در مورد نهادهاي دولتي و موسسات عمومي، حق دسترسي آزاد به اطلاعات يكي از پايه‌هاي «مردم‌سالاري» است كه با التزام به «حق شهروندي» پيوند خورده و از جلوه‌هاي مهم «حقوق بشري» است. قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات و تمام مقرراتي از اين دست را بايد ستود و از آن حمايت كرد؛ زيرا «شفافيت» در عملكرد مديران و پذيرش تكليف دستگاه‌هاي دولتي و موسسات عمومي به ارايه اطلاعات، نقش تعيين‌‌كننده‌اي در گسترش فرهنگ مردم‌سالاري در جامعه دارد. ليكن كانون وكلا به عنوان تنها متولّي نهاد وكالت ساختار خاص خود را دارد: اولا استقلال اين نهاد صنفي به موجب لايحه قانوني استقلال كانون وكلا مصوب ۱۳۳۳ به رسميت شناخته شده است. ثانيا در اداره امور خود كاملا مستقل بوده و از هيچ «بودجه عمومي» استفاده نمي‌كند. بنابراين مفاد شيوه‌نامه مبني بر اعلام بودجه سالانه و ميزان حق عضويت‌هاي دريافت شده توسط كانون‌هاي وكلاي دادگستري با اراده مقنن در قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات مغاير است. بر اين اساس محور «شفافيت در عملكرد»، «صيانت از بيت‌المال» و استفاده درست و قانوني از «بودجه عمومي» است در حالي كه كانون‌هاي وكلا از اين بحث، خروج موضوعي دارند. به علاوه اينكه داده‌هاي وكالت عمدتا مربوط به حريم خصوصي شهروندان است و شغل وكالت در بسياري از موارد با اسرار حرفه‌اي پيوند خورده است. بنابراين حق دسترسي آزاد به اطلاعات در مورد كانون‌هاي وكلا نبايد به‌طور مستقيم يا غيرمستقيم ناقض حق ديگري به نام «حفظ اسرار حرفه‌اي» باشد.