لزوم كاهش اختيارات اجرايي رييس‌جمهور ايالات متحده
ترامپ جهان را به واشنگتن بي‌اعتماد كرد
مترجم: هديه عابدي
تفرقه و چنددستگي در فضاي سياسي امريكا باعث مي‌شود جو بايدن در صورت راهيابي به كاخ سفيد مجبور شود در مورد گستره اختيارات خود، تصميمات دشواري بگيرد. اگر جو بايدن در ژانويه 2021 وارد كاخ سفيد شود، از همان ابتداي كار بايد با چالش تفرقه و چنددستگي در فضاي سياسي حاكم بر امريكا كنار بيايد. اگرچه وضعيت هنوز به‌طور كامل مشخص نيست، اما به نظر مي‌رسد جمهوري‌خواهان موفق شوند با اختلاف ميلي‌متري كنترل مجلس سنا را در دست بگيرند. اگر اين طور شود و ميچ مك‌كانل رهبر اكثريت مجلس سنا نيز به همان مسيري كه در بخش اعظمي از دوران رياست‌جمهوري باراك اوباما در پيش گرفته بود، ادامه دهد، به احتمال زياد برنامه‌هاي دموكرات‌ها براي قانونگذاري تحت‌الشعاع قرار مي‌گيرد و توان دولت بايدن براي حكمراني اثربخش نيز به چالش كشيده مي‌شود. در چنين شرايطي، بايدن احتمالا مجبور مي‌شود به فرمان‌هاي اجرايي و ديگر اقدامات اجرايي روي بياورد و با اين كار، سوالات تازه‌اي را در مورد يك مساله مزمن مطرح كند: اينكه تا چه حد مي‌توان از قدرت اجرايي استفاده كرد.
از قديم در امريكا رسم بوده كه در مورد قدرت اجرايي رييس‌جمهور، تا حدي با استانداردهاي دوگانه رفتار شود. هر دو حزب اغلب وقتي قدرت را در دست ندارند، از اختيارات اجرايي انتقاد مي‌كنند، اما به محض اينكه نامزد مورد نظرشان به كاخ سفيد راه يافت، راه‌هاي جديد و خلاقانه‌اي براي استفاده از اين قدرت پيدا مي‌كنند. اين امر نشان مي‌دهد رييس‌جمهور در عمل اختيارات اجرايي گسترده‌اي ندارد، به خصوص وقتي صحبت از روابط خارجي و امنيت ملي به ميان بيايد. اين اختيارات لزوما از طرف قانون اساسي به رييس‌جمهور داده نشده است، بلكه اغلب كنگره بخشي از اختيارات مربوطه خود را طي ساليان متمادي مستقيم و غيرمستقيم به رييس‌جمهور تفويض كرده است. دادگاه‌ها، حداقل تا وقتي خط قرمزهاي كنگره نقض نشده باشد، اغلب كاري ندارند روساي جمهور از اين اختيارات چگونه استفاده مي‌كنند. دولت‌هاي امريكا براي اجراي سياست‌هاي خود در داخل و خارج آزادي عمل زيادي داشته‌اند، البته تا جايي كه با اقدامات خود كنگره را وادار نكرده باشند، واكنش شديدي نشان دهد.
دولت اوباما از اختيارات اجرايي خود در چندين جبهه به شكل اثربخشي استفاده كرد. در مورد دستاوردهاي ديپلماتيك مهمي چون توافق آب و هوايي پاريس و توافق هسته‌اي با ايران، تعهدات سياسي و توافقات اجرايي به گونه‌اي با هم تركيب شده بود كه نيازي به تصويب سنا با اكثريت جمهوري‌خواه وجود نداشت. استفاده خلاقانه دولت از سازوكارهاي حقوقي باعث شد اقدام نظامي در عراق، ليبي، سوريه و ديگر نقاط جهان نيز توجيه قانوني داشته باشد، حتي با اينكه كنگره حاضر نشد براي آنها مجوز علني صادر كند. اوباما نيز مثل اسلاف خود از قدرت اجرايي رييس‌جمهور براي اعمال گستره‌اي از تحريم‌ها در سراسر جهان از طريق اعلان‌هاي اضطراري استفاده كرد.
البته ايرادي كه به اتكاي صرف بر اختيارات اجرايي وارد مي‌شود، اين است كه عمر اين سياست‌ها به اندازه عمر دولت است؛ به همين دليل بود كه دونالد ترامپ به محض ورود به كاخ سفيد بسياري از ابتكارات باارزش اوباما را لغو كرد.
اگر سنا با دولت بايدن همكاري نكند، ممكن است او وسوسه شود مثل اوباما از قدرت اجرايي براي پيشبرد اهداف خود در حوزه سياست خارجي استفاده كند. اما پس از چهار سال رياست‌جمهوري ترامپ، اكنون بايدن بايد در مورد برخي اختيارات اجرايي خود خوب فكر كند و تصميم متفاوتي بگيرد. ترامپ در مقام رييس‌جمهور مرزهاي قدرت اجرايي خود را به شكل بي‌سابقه‌اي گسترش داد. اوباما از اختيارات اجرايي خود اغلب براي پيشبرد سياست خارجي در خدمت منافع جهاني استفاده مي‌كرد و براي همين مسائل نيز كه همواره در دوران پس از جنگ جهاني دوم مورد تاييد هر دو حزب دموكرات و جمهوري‌خواه بوده، همچنان توجيه قانوني معتبر ارايه مي‌كرد. اما ترامپ درست در نقطه مقابل اوباما قرار داشت. او در حوزه‌هاي مختلف – از مهاجرت و فروش سلاح گرفته تا تجارت و خروج از تعهدات بين‌المللي – قوانين را به تهاجمي‌ترين شكل ممكن تفسير كرده و از قدرت اجرايي خود براي تضعيف اصول و جايگاه امريكا در جهان و نظام بين‌الملل استفاده مي‌كرد. مقامات براي توجيه اين اقدامات مجبور بودند دلايلي بياورند كه خود نيز مي‌دانستند از نظر حقوقي ايراد دارد. اعتراضات در كنگره نيز حتي از سوي نمايندگان حزب جمهوري‌خواه، تهديدي را متوجه ترامپ و دولتش نمي‌كرد، چراكه او از قدرت وتو و حمايت شديد بخش اعظمي از حزب جمهوري‌خواه برخوردار بود.
در نتيجه تنها محدوديت معناداري كه مي‌تواند به بسياري از سياست‌هاي مخرب ترامپ پايان دهد، انتخاباتي است كه اكنون به نظر مي‌رسد او در آن شكست خورده است. اگر انتخابات نبود، كسي نمي‌داند سياست‌هاي او امريكا را به كجا مي‌رساند: خروج از ناتو، خروج نيروهاي نظامي از اروپا يا حتي درگيري نظامي با ايران.
در ماه ژانويه، چه جمهوري‌خواهان كنترل سنا را در دست داشته باشند چه دموكرات‌ها، دولت بايدن مي‌تواند بسياري از سياست‌هاي دولت ترامپ را از طريق اقدام اجرايي لغو كند. اما ترامپ به شكل‌هاي مختلف اثر مخرب خود را گذاشته است. توانايي امريكا براي پايبندي به تعهدات بين‌المللي در دولت‌هاي مختلف – مساله‌اي كه در شكل‌گيري نظم بين‌الملل پس از جنگ جهاني نقش بسزايي داشت – اكنون كاملا زير سوال رفته است و حتي انتخاب بايدن نيز نمي‌تواند به اين نگراني‌ها پايان دهد، چراكه نتايج انتخابات 2020 نشان مي‌دهد ترامپيسم حتي با وجود شكست ترامپ همچنان زنده است. ممكن است پس از بايدن، رييس‌جمهور ديگري روي كار بيايد كه ملي‌گرايي و عوام‌فريبي‌اش بار ديگر نقش امريكا در نظام بين‌الملل را تضعيف كند. اگر قدرت اجرايي رييس‌جمهور در همين وضعيت كنوني باقي بماند، رييس‌جمهور آينده به همين اندازه قادر است نظم بين‌الملل را به گونه‌اي غيرقابل بازگشت به هم بزند.
براي جلوگيري از اين اتفاق، راه‌هايي وجود دارد. كنگره مي‌تواند قدرت رييس‌جمهور در خروج از توافق‌هاي بين‌المللي، آغاز جنگ‌هاي بزرگ و قطع روابط تجاري را به شكل مشخصي محدود و قوانيني وضع كند كه نگذارد روساي جمهور بعدي امريكا را بيش از حد از مسير خود خارج كنند. دولت بايدن مي‌تواند ضمن حمايت از اين اقدامات و همكاري با كنگره، اجازه ندهد محدوديت‌هاي اعمال شده، بيش از حد رييس‌جمهور را ناتوان كنند و اختياراتي كه براي مديريت اثربخش سياست خارجي نياز دارد، از او بگيرند. در حالي كه كارزار انتخاباتي بايدن تمركز خود را روي شفافيت بيشتر در به‌كارگيري قدرت اجرايي گذاشته است، ديگر نامزدهاي رياست‌جمهوري حزب دموكرات از اصلاحات ساختاري‌تر حمايت كرده‌اند. اين مساله نشان مي‌دهد دولت بايدن نيز ممكن است به چنين اصلاحاتي تمايل داشته باشد، همان‌طور كه جمهوري‌خواهان نيز خواستار چنين تغييراتي شده‌اند.
با اين حال، انتظار مي‌رود ديناميك‌هاي سياسي در فضاي چندقطبي امريكا جلوي اصلاحات را بگيرد. مجلس سناي تحت كنترل جمهوري‌خواهان كه قصد دارد عملكرد دولت بايدن را مختل كند، به شكل قابل توجهي هزينه‌هاي هر گونه اقدام از طريق كنگره را بالا مي‌برد. در اين بين، دولت بايدن احتمالا پيش از ارايه هر گونه بسته اصلاحي، بايد فهرست بلندبالايي از نامزدها، لوايح و ديگر اقلام مورد نياز خود را براي تصويب در كنگره ارسال كند. همين مساله باعث مي‌شود اصلاح چنين مواردي، اولويت نداشته باشد. مقامات دموكرات نيز كه فكر مي‌كنند تحت محاصره جمهوري‌خواهان كنگره قرار دارند، به شكل قابل دركي حاضر به كاهش اختيارات رييس‌جمهور خود نخواهند شد.
اما اين ديناميك‌ها اجتناب‌ناپذير نيستند. براي مثال اگر بايدن بتواند در راضي كردن مك‌كانل به مذاكره موفق‌تر از دولت اوباما عمل كند – يا مك‌كانل به اين نتيجه برسد كه كارشكني باعث نمي‌شود هم‌حزبي‌هايش به نتايج مثبت مورد نظر خود برسند – شايد اين روند تغيير كند. در مقابل، دولت بايدن و دموكرات‌هاي كنگره مي‌توانند به اين نتيجه برسند كه اصلاح اختيارات اجرايي رييس‌جمهور بسيار ضروري است و ارزش وقت و هزينه سياسي لازم براي تصويب را دارد. با اين حال بعيد است استقبال از اصلاحات در قدرت اجرايي براي دولت بايدن كار آساني باشد، همان‌طور كه اسلاف او نيز چندان از اين مساله استقبال نمي‌كردند. درست است كه او مي‌تواند از اين اختيارات براي لغو سياست‌هاي دردسرآفرين ترامپ استفاده كند و اهداف سياسي خود را نيز پيش ببرد و دليلي ندارد تا وقتي بر اساس قانون عمل مي‌كند، بخواهد اين اختيارات را از خود سلب كند. اما پس از ترامپ، هزينه پايان دادن به وضعيت كنوني بسيار نزديك‌تر و واقعي‌تر از چيزي است كه قبلا بود. اگر بايدن مصمم است به اينكه پس از پايان رياست‌جمهوري خود، دولت بهتري را تحويل نفر بعدي بدهد، بايد رويكرد خود را در اين زمينه تغيير دهد.