تحليلي بر قانون جديد ديوان عدالت اداري
محمدصالح نقره‌كار
خردادماه سال 1402 اصلاح قانون ديوان عدالت اداري تصويب شد و با ابتكاراتي نوين، نقصان‌هاي گذشته بازبيني و چهره‌اي نو از دادرسي اداري در نظم حقوق عمومي ايران صورت‌بندي شد. اين قانون نيز مثل ساير قوانين متضمن نقاط مثبت و منفي مي‌تواند باشد . به گمان نگارنده، حذف نهاد دادستان اداري يك نقصان و پيش‌بيني كنشگري نهادهاي مدني در مقابله با فساد و تضمين حقوق شهروندي يك مزيت در اين قانون قلمداد مي‌شود. ملاحظاتي به شرح ذيل قابل ذكر است:
1- در ساختار تفكيك قوا تمركز تضمين حق‌ها بر عهده قوه قضاييه است. ضمانت اجراي كيفري و حقوقي و اداري و انتظامي با مباشرت يا نظارت قضايي تعين مي‌يابد. چنانكه جايگاه تشكيلاتي قوه قضاييه، ضامن حكومت قانون و ذيل بند 2 اصل 156 قانون اساسي، پشتيبان حقوق ملت و مجري گسترش عدل و آزادي‌هاي مشروع فردي و اجتماعي و نقطه اتكاي حقوق بشر و شهروندي است.
2- درون قوه قضا نيز تفكيك و تخصص و تمايز مسووليت‌ها امكاني براي اثربخشي و كارآمدي فراهم مي‌كند.ديوان عالي كشور، سازمان بازرسي، ديوان عدالت اداري، دادستاني كل و دادستانهاي سراسر كشور و مراكز استان‌ها در كنار محاكم عمومي و انقلاب هر يك به فراخور جايگاه تشكيلاتي نقشي را در اين فرآيند ايفا مي‌كنند. نهاد دادستاني از قانون اصول تشكيلات عدليه سال 1307 تا قانون آيين دادرسي كيفري سال 1392، به عنوان مدعي‌العموم در قامت احياي حقوق عامه ايفاي نقش مي‌كنند. دو رويكرد سنتي دادستاني در امور حسبي و كيفري متمركز بوده و از طريق دادستانهاي سراسر كشور مراقبت مي‌كنند تا فعل و ترك فعل شهروندان و مسوولان ابزاري عليه نقض حق‌ها نشود و حقوق عموم و عمومي اول: اعطا و اجرا شود؛ دوم: استيفا و احقاق شود و سوم: احيا و اقامه شود.
3- باري گاه در حوزه عمومي و اداري، تصميمات و اقدامات مقامات عمومي منتج به نقض حق‌ها مي‌شود. اصل تخصص ايجاب مي‌كند اين مهم نه به دست دادستان عمومي، بلكه در پنجه تدبير دادستان تخصصي اداري تمشيت شود.
اكنون هيچ ساختار منسجم تخصصي اداري براي اقامه حقوق بشر و شهروندي و جلوگيري از نقض آنها توسط مسوولان اجرايي و عمومي وجود ندارد .طراحي يك مدل مطلوب مي‌تواند زمينه تحقق‌پذيري حقوق بشر و شهروندي را در عرصه عمومي و اداري فراهم كند.با عطف توجه به جايگاه نظارت قضايي ديوان عدالت بر امر اداري و عمومي مستظهر به قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 22/09/1390 از جمله مواد ۱۰ و 12، صلاحيت و حدود اختيارات ديوان ناظر بر رسيدگي به شكايات و تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي قلمداد شده است.
4- چه در شعب دادگاه‌ها و چه در هيات عمومي؛ اين موضوعه قانوني مشخص نمي‌كند در مواقعي كه ذي‌نفع با اهليت تمتع وجود دارد، اما اهليت يا توانايي يا قابليت استيفاء نداشته يا به هر دليل شكايت نمي‌كند آيا مدعي‌العموم مي‌تواند وارد حريم دادخواهي شود؟ در ماده ۱۷ مقرر مي‌دارد شعب ديوان به شكايتي رسيدگي مي‌كنند كه شخص ذي‌نفع يا وكيل يا قائم‌مقام يا نماينده قانوني وي، رسيدگي به شكايت را برابر قانون، درخواست كرده باشد و در تبصره ماده 80 به دلالت التزامي هر كس ولو غير ذي‌نفع را ذي‌صلاح در دادخواهي از هيات عمومي ديوان عدالت اداري مي‌داند. با اين وصف خلأ جايگاه دادستان اداري بيشتر قابل تمركز است.
5- حسب ماده يك قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري «در اجراي اصل ۱۷۳ قانون اساسي به منظور رسيدگي به شكايات، تظلّمات و اعتراضات «مردم» نسبت به ماموران، واحدها و آيين‌نامه‌هاي دولتي خلاف قانون يا شرع يا خارج از حدود اختيارات مقام تصويب‌كننده، ديوان عدالت... تشكيل مي‌گردد.» و حسب ماده 2 و تبصره آن «تشكيلات قضايي، اداري و تعداد شعب ديوان با تصويب رييس قوه قضاييه تعيين مي‌شود و رييس ديوان عدالت اداري مي‌تواند پيشنهادات خود را به رييس قوه قضاييه ارايه نمايد.» لاجرم تعبيه يك ساختار تخصصي مي‌تواند گامي براي تضمين باكيفيت‌تر حقوق بشر و شهروندي از خاستگاه امر اداري و عمومي شود.اين الگو با ايجاد جايگاه قانوني و اهتمام رييس قوه قضا قابل تحقق است.
6- خلأ وجود دادستان تخصصي اداري، زمينه نقض حق‌هاي بسياري را فراهم كرده است. فقدان تخصص در اين مجال عرصه‌اي فراخ براي اضاعه حق و عدول از موازين حكومت قانون فراهم آورده است. اين دادستان كه در معيت ديوان عدالت اداري مبادرت به پايش تصميمات و اقدامات اداري و عمومي مي‌كند همان كاركرد احياي حقوق عامه و تضمين حقوق بشر و شهروندي را در نهاد دادستان كيفري و حسبي از خاستگاه امر اداري خواهد داشت.
7- از آنجا كه در نظام حقوقي ما دادستان اداري وجود نداشته و پيشينه‌اي هم در تقنين ندارد، قانون جديد ديوان عدالت اداري و دادرسي اداري مي‌توانست اين ظرفيت را فراهم كند تا با تشخيص اهميت اين خلأ، ضمن تاسيس دادستان اداري، الگويي براي تضمين حق‌هاي بشر و شهروندي تدارك و تمهيد كند. از جمله با توجه به ماده۸۶ قانون ديوان عدالت اداري «در صورتي كه رييس قوه قضاييه يا رييس ديوان به هر نحو از مغايرت يك مصوبه با شرع يا قانون يا خروج آن از اختيارات مقام تصويب‌كننده مطلع شوند، موظفند موضوع را در هيات عمومي مطرح و ابطال مصوبه را درخواست نمايند.» چنانچه اين تكليف به يك دادستان متخصص اداري پايشگر حقوق بشر و شهروندي سپرده شود، اثربخش‌تر در تضمين حق‌ها و آزادي‌ها خواهد بود.بي‌متولي بودن اين جايگاه بخش قابل تاملي از تصميمات و اقدامات اداري را از نظارت مصون داشته و در يك وضعيت بلانظارت فاقد تصدي، منتهي به خسارات و مضاري براي شهروندان شده است.
8- با ملاحظه مقياس و گستره حوزه فعاليت دولت به مفهوم مدرن آن در تعامل با شهروند و به تبع، تكثر مراجع ديواني- اداري كه كارويژه آنها رسيدگي به اعتراض شهروندان به تصميمات و اقدامات متوليان امر عمومي است، آسيب‌هاي معتنابهي بروز مي‌يابد كه از جمله غياب موازين دادرسي منصفانه، عدم وجود اصل تناظر و برابري سلاح‌ها، تشتّت در نظام كنترلي، فقدان آيين دادرسي اختصاصي، بي‌توجهي به اصول حقوق عمومي و اداري، عدم استقلال و بي‌طرفي، نقض حق‌ها و بي‌متولي بودن دادخواهي‌ها در مواردي كه جنبه عمومي و همگاني دارد، قابل ذكر است.دادخواهي‌هاي عمومي نيازمند مرجع تحقيق بي‌طرف و تعقيب حرفه‌اي است و بدون وجود دادستان به مثابه قاضي ايستاده و مدعي‌العموم اين وظيفه به منصه انجام نمي‌رسد.
9- در ساحت حقوق اداري و خاصه بخش مرتبط با تضمين حقوق بشر و شهروندي توسط ديوان عدالت اداري با فقر منابع و كاستي بنيه دانشي مواجه هستيم. در اين خصوص پيش‌تر در پايان‌نامه كارشناسي ارشد اينجانب حول محور دادستان كيفري تحقيقاتي كرده و پيشنهادات اصلاحي براي تدوين قانون آيين دادرسي كيفري خصوصا در ارتباط با دادستاني كل كشور و دادستان استاني مطمح نظر قرار گرفت و تحرير ماده 66 قانون آيين دادرسي كيفري و فصل دهم قانون آيين دادرسي كيفري ناظر بر ايفاي نقش دادستان‌ها در رابطه با تضمين حقوق عامه و استيفاي بالقوه حقوق بشر و آزادي‌هاي بنيادين در ساختار نظام هنجاري موضوعه كيفري ملحوظ شد. باري با اخذ ملاك از ماده 25 قانون آيين دادرسي كيفري و نيز با اتكا به بند 2 اصل 156 قانون اساسي و نيز مقتبس از عمومات فصل دهم قانون آيين دادرسي كيفري و منطوق و مفهوم قانون جاري ديوان عدالت اداري، ظرفيت بالقوه و پيشينه موضوعه‌اي در نظام حقوقي ما پيرامون دادستاني و احياگري حقوق عامه وجود دارد. لكن تخصصا پيرامون دادستان اداري جز چند جلسه و مقاله، فعاليت علمي مستوفا و تحقيق مدون و منقحي وجود نداشته و به نظر با يك وظيفه معطل مانده مواجه هستيم.لذا تاسيسي بودن اين الگو و فقدان سابقه خود توجيهي است براي طرح مساله در حوزه عمومي و پرداختن به ضرورت‌ها و راه‌حل‌هاي آن.
10- پژوهشكده حقوق عمومي پژوهشگاه قوه قضاييه سلسله جلساتي به منظور نگارش نسخه جديد قانون ديوان عدالت اداري برگزار و رهيافت‌هاي كلي پيرامون اين موضوع تحرير كرده است. همچنين لايحه حقوق عامه در اين مركز در دست تدوين بوده و با توجه به اينكه در زمينه حقوق عامه، آيين دادرسي خاصي وجود ندارد و نحوه مشاركت در اين زمينه نيز مشخص نيست، تهيه نسخه نهايي لايحه بسيار مشكل بوده و همچنان نافرجام در قوه قضاييه مانده است.طبق بند 2 اصل 156 قانون اساسي احياي حقوق عامه از تكاليف قوه قضاييه است و در مواد 22 و 290 قانون آيين دادرسي كيفري نيز پيگيري اين امر صراحتا به دادستاني كل و دادسراهاي سراسر كشور محول شده است.اما مشخص نيست تكليف تخصصي نظارت اداري و مدعي‌العموم اداره بودن توسط چه متولي به انجام مي‌رسد؟!
11- دستورالعمل نحوه مقابله با ترك وظايف قانوني مديران و كارمندان و پيشگيري از آن، در ۱۲ ماده از سوي رييس قوه قضاييه ابلاغ شده و در اجراي بندهاي دوم و سوم اصل يكصد و پنجاه و ششم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، سياست‌هاي كلي نظام، قانون تشكيل سازمان بازرسي كل كشور با اصلاحات و الحاقات بعدي و وظيفه قانوني قوه قضاييه در حفظ حقوق عامه و نظارت بر حسن اجراي قوانين و با توجه به احكام مقرر در مواد ۹۰، ۹۱ و ۹۲ قانون مديريت خدمات كشوري، مصوب ۱۳۸۶ كه مديران و سرپرستان بلافصل در دستگاه‌هاي اجرايي را مسوول نظارت، كنترل و حفظ روابط سالم كارمندان خود در انجام وظايف محوله و موظف به رعايت قانون و اجتناب از هرگونه رفتار ناقض قانون اعم از فعل يا ترك فعل مي‌داند و با لحاظ اينكه ترك وظايف قانوني مديران و اهمال و سهل‌انگاري در اجراي قانون و عدم اعلام جرايم و تخلفات ارتكابي در حوزه تحت تصدي، موجب مسووليت قانوني آنان است، دستورالعمل مزبور الزاماتي را اشعار كرده است. بخشي از فعل و ترك فعل‌ها جنبه جزايي داشته و بخشي جنبه اداري دارد. اما در خصوص بخش اداري متولي مشخصي نيست و به نوعي تكليف مالايطاق بر دادستان جزايي بار شده حال آنكه تخصصي در زمينه نقض حقوق بشر در اداره ندارد.
12- اقداماتي در راستاي احصاء مصاديق حقوق عامه صورت گرفته اما همچنان مصاديق حقوق عامه در اداره توصيف و شناسايي نشده است.برابر «ماده 5 دستورالعمل نحوه مقابله با ترك وظايف قانوني مديران و كارمندان و پيشگيري از آن» دادستاني كل كشور موظف شده است با همكاري سازمان بازرسي كل كشور، مصاديق و وظايف و اختيارات قانوني دستگاه‌ها در حوزه حقوق عامه كه از اهميت بيشتري برخوردار هستند را احصاء و در اختيار دادستان‌ها قرار دهد. تكاليف دستگاه‌ها در زمينه حقوق مردم از هواي پاك تا موضوعات اجتماعي، شهري، زيست محيطي، نظام سلامت و درمان، بهداشت عمومي، حقوق شهروندي و حفظ كرامت انساني، رسانه و غيره حدودا 103 مورد از اين عناوين و مصاديق عمده و كلان احصاء شده كه در مواردي هر يك از اين مصاديق مشتمل بر شرح مصاديق متعدد هستند كه البته در اين زمينه متن منقح متقني ارايه نشده است.
13- اينكه دادستان در مواجهه با نقض حق‌ها، اوصاف حق و تكليف حكمراني و شهروندي را اشراف داشته باشد نيز محتاج تبيين گستره حقوق عامه و تمايز‌ها و اختصاصات حقوق شهروندي است. تعريف حقوق حقوق عامه و تمايز از حقوق بشر و موضوعات خاص حقوق شهروندي خود مقوله‌اي است كه در نظام حقوق داخلي واضح نيست. در امور اقتصادي، بانكي، صنايع، معادن و بازرگاني، سلامت اداري و مقابله با فساد و صدها مصداق ديگر تعيين تكليف شناسايي و اعلان حق و متعاقبا نظارت و پايش، تحقق و تثبيت، تضمين و اجرا، دادخواهي و ديده‌باني در ساحت اداري با چالش مواجه است.
14- طرح اصلاح قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري در جلسه علني مورخ 10 / 03 / 1399 مجلس شوراي اسلامي اعلام وصول شده و اكنون در حال بررسي و نهايي‌سازي است و توليد محتواي اين رساله مي‌تواند زمينه اصلاح قانون را فراهم آورد.به‌طور مشخص در ماده ۶ اين طرح پيشنهاد شده «... متن زير به عنوان ماده (۷ مكرر) به قانون الحاق مي‌گردد: ماده ۷ مكرر: به منظور حفظ حقوق عامه و جلوگيري از تضييع آن در حدود صلاحيت ديوان، «دادستان ديوان» از بين قضات داراي حداقل پانزده سال سابقه قضايي انتخاب مي‌شود و تحت نظر رييس ديوان وظايف و اختيارات زير را با استفاده از امكانات موجود بر عهده دارد: 1- طرح شكايت از اقدامات و تصميماتي كه موجب تضييع حقوق عامه مي‌شود نزد شعب ديوان و حسب مورد تجديدنظرخواهي نسبت به آراي مذكور، 2- انجام اقدامات پيشگيرانه مناسب جهت جلوگيري از بروز موجبات طرح دعوي در ديوان، 3- شناسايي آراي مشابه يا متعارض شعب ديوان و پيشنهاد ايجاد رويه يا وحدت رويه به رييس ديوان، 4- شناسايي آيين‌نامه‌ها، مقررات و ساير نظامات موضوع صلاحيت ديوان و درخواست ابطال آنها از هيات عمومي، 5- دادستان ديوان مي‌تواند از ظرفيت سازمان‌هاي مردم‌نهاد موضوع تبصره (۳) ماده (۱۷) اين قانون براي جمع‌آوري ادله و اسناد مرتبط استفاده كند.»
15- در ادامه اصلاحات قانوني، مقنن در خرداد 1402 پرده‌اي ديگر از تلاش خود براي احياي حقوق عامه در ديوان عدالت اداري را به نمايش مي‌گذارد؛ چنانچه در اجراي اصل يكصد و بيست و سوم قانون اساسي جمهوري اسلامي «قانون اصلاح قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري» مصوب جلسه علني روز يكشنبه مورخ دهم ارديبهشت ماه يك‌هزار و چهارصد و دو مجلس شوراي اسلامي در تاريخ 13/2/1402 به تاييد شوراي نگهبان رسيده و طي نامه شماره ۱۴۷۰۴/۱۱- ۳۴۲ مورخ 30/2/1402 مجلس شوراي اسلامي، جهت اجرا توسط رييس‌جمهور ابلاغ مي‌شود.اين آخرين اراده مقنن است كه با حذف پيشنهاد تاسيس دادستان اداري به نوعي به ابزار‌هاي جايگزين اما كمتر اثربخش متوسل مي‌شود. در اصلاحيه قانون آمده است: «ماده ۱۶- دو تبصره به شرح زير به ماده (۱۷) قانون الحاق مي‌شود:
تبصره ۱- دادستاني كل كشور، سازمان بازرسي كل كشور و ديوان محاسبات كشور در حدود اختيارات قانوني خود، صلاحيت طرح شكايت نسبت به موضوعاتي كه متضمن تضييع حقوق عمومي است و رسيدگي به آن برابر ماده (۱۰) اين قانون در صلاحيت ديوان عدالت اداري قرار دارد را دارند. اين مراجع از پرداخت هزينه دادرسي معافند و حق تجديدنظرخواهي دارند و رسيدگي به شكايت مذكور با رعايت مصاديق اهم لازم‌الرعايه خارج از نوبت انجام مي‌شود.
تبصره ۲- سازمان‌هاي مردم‌نهادي كه موضوع فعاليت آنها طبق اساسنامه مربوط، در زمينه حمايت از حقوق عامه از قبيل امر به معروف و نهي از منكر و موضوعات محيط زيستي، منابع طبيعي، ميراث فرهنگي، بهداشت عمومي و حمايت از حقوق شهروندي است، مي‌توانند در خصوص موضوعات تخصصي مرتبط با فعاليت‌شان، نسبت به غيرقانوني بودن تصميمات و اقدامات يا خودداري از انجام وظيفه مقامات و مراجع موضوع ماده (۱۰) اين قانون كه متضمن تضييع حقوق عمومي است در ديوان طرح شكايت كنند و حق تجديدنظرخواهي دارند.»
16- هر گونه نوآوري كه به اضافه كردن ساختار نهادي و تراكم دستگاه‌هاي نظارتي ختم شود الزاما ممدوح و موجه و بر مدار خير عمومي نيست. تاسيس‌هاي جديد قرين با بزرگ كردن بدنه حكمراني و فربه‌سازي ساختاري گاهي ممكن است نوآوري قلمداد شود ولي منتهي به تداخل وظايف و شلختگي ايفاي تكاليف مي‌شود. لذا بايد با نگاه مساله‌شناسانه يك خلأ شناسايي شده و طرح ايده‌اي براي تقويت نظام تضمين حق‌ها و آزادي‌ها و معرفي يك جايگاه نوين براي اعمال نقش دادستاني حقوق عمومي در گستره نظام اداري مطمح نظر قرار گرفته كه با تاسيس دادستان اداري در قانون ديوان عدات اداري، بديع و نوآورانه قلمداد مي‌شود و هم در قانون ديوان عدالت و هم در قانون احياي حقوق عامه [و لايحه آنكه در دست تدوين است] كاربرد عملي دارد كه نوعي نوآوري در رژيم هنجاري و ساختار اداري قابل تحليل است.اين تاسيس يك فرصت براي تضمين حقوق بشر و شهروندي خواهد بود، آن هم در كشوري كه نقض حقوق شهروندي كثرت دارد و فساد پربسامد است. اين تاسيس بازدارنده و كنترلي خواهد بود و به نظر قانون جديد اين خلأ را حل نكرده است.هر چند كنشگري نهادهاي مدني يا گزارشگري نهادهاي مرتبط با حقوق شهروندي را پيش‌بيني كرده، اما دادستان اداري كه در پيش‌نويس قانون مطرح بوده را حذف كرده و عملا يك تكليف بلاتصدي و متولي مانده است. اميد كه قابليت اصلاح بيابد.