دستمزدهاي نجومي؛ از مسووليت فردي تا مسووليت سيستمي
حميد قهوه‌چيان
دانشجوي دكتراي حقوق عمومي
فيش‌هاي حقوق برخي مديران دولتي از جمله در شركت‌ها، بيمه‌ها، بانك‌ها و برخي صندوق‌هاي دولتي در فضاي رسانه‌اي دست به دست مي‌چرخد و تاكنون بسياري در خصوص آن موضع‌گيري كرده‌اند و برخي آن را از جمله اقدامات سياسي براي تخريب دولت و مقدمه‌چيني براي انتخابات سال بعد برشمرده‌اند. با اين وجود تحليل حقوقي دستمزدهاي نجومي فارغ از فضاي سياسي و رسانه‌اي مي‌تواند در اصلاح نهادي موضوع نقش‌آفرين باشد. ضرورت توجه به موضوع اشاره شده به اين نكته بازمي‌گردد كه جلوگيري از «حيف» و «ميل» و صيانت از دارايي‌هاي عمومي از مهم‌ترين وظايف عمومي دولت‌ها به شمار آمده و اسلام نيز بر صيانت از بيت‌المال تاكيد مضاعف كرده است. با اين حال تكرار اخبار مربوط به حيف و ميل اموال عمومي ، فارغ از ارقام آن در ايران، مي‌تواند نشان از ضعف قواعد نظارتي و سازوكارهاي اجرايي در راستاي صيانت از بيت‌المال باشد. با عنايت به ركود حاكم بر بازار و كم بودن پول در اختيار مردم و پرداخت ماليات‌ها و ساير حقوق دولتي و در يك كلام سخت بودن شرايط زندگي، مسلم است كه افكار عمومي عكس‌العمل منفي و احساسي در اين خصوص نشان خواهد داد.
بايد بين پرداخت و دريافت‌هاي «قانوني» از «غيرقانوني» قايل به تفكيك شد
پرداخت و دريافت حقوق و دستمزدهاي نجومي را مي‌توان به طرق قانوني و غيرقانوني تفكيك كرد. زماني پرداخت حقوق نجومي، غيرقانوني تلقي مي‌شود كه بر اساس ضوابط و تشريفات قانوني انجام نشده باشد. در صورتي كه پرداخت و دريافت حقوق و دستمزد غيرقانوني باشد موضوع حسب مورد مي‌تواند از مصاديق تصرف غيرقانوني در اموال عمومي و دولتي و در صورت احراز سوءنيت و اعمال شيوه‌هاي مجرمانه از مصاديق كلاهبرداري، جعل و ساير عناوين مجرمانه محسوب شود. با عنايت به رويه عملي ديوان محاسبات عمومي كشور و قوانين و مقررات مربوط مي‌توان اذعان داشت نه‌تنها دريافت‌كننده چنين حقوقي، بلكه پرداخت‌كننده يا پرداخت‌كنندگان حقوقي و ناظران مالي دستگاههاي اجرايي از جمله ذي‌حسابان و مديران مالي و نيز مديران مربوط در وزارت امور اقتصادي و دارايي (در صورت احراز تاثير تصميم‌گيري آنها بر اين امر) مسووليت خواهند داشت و حسب مورد موضوع بايد در ديوان محاسبات كشور يا ساير مراجع قضايي صالح رسيدگي شود.
زماني پرداخت و دريافت حقوق و دستمزدهاي نجومي، قانوني خواهد بود كه به استناد قوانين و مقررات حقوقي معتبر و با رعايت تشريفات و ضوابط مربوط انجام شده باشد. حقوق و دستمزد در دستگاههاي دولتي با توجه به قواعد عمومي مربوط به تعيين حقوق و دستمزدها تعيين مي‌شود. ازجمله آنها مي‌توان به فصل دهم قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 اشاره كرد كه به بحث حقوق و مزايا دردستگاه‌هاي اجرايي پرداخته است. براساس ماده (64) قانون ياد شده «نظام پرداخت كارمندان دستگاههاي اجرايي براساس ارزشيابي عوامل شغل و شاغل و ساير ويژگي‌هاي مذكور در مواد آتي خواهد بود. امتياز حاصل از نتايج ارزشيابي عوامل مذكور در اين فصل ضرب در ضريب ريالي، مبناي تعيين حقوق و مزاياي كارمندان قرار مي‌گيرد و براي بازنشستگان و موظفين يا مستمري‌بگيران نيز به همين ميزان تعيين مي‌گردد.» بر اين اساس حقوق تمامي كاركنان و مديران دولتي حتي روساي قوا، وزرا و معاون وزرا نيز تعيين شده است. در صورتي كه پرداخت‌هاي نجومي به صورت قانوني انجام شود، نمي‌توان مسووليت حقوقي براي دريافت‌كنندگان قايل بود و حكم به بازگشت مبالغ پرداخت شده و اعمال مجازات‌هاي اداري و قضايي داد و در صورت غيرمنصفانه بودن ميزان حقوق، مراجع نظارتي و سياستگذاري، مسووليت پيگيري و اصلاح ضوابط قانوني را برعهده خواهند داشت.
دستگاههاي مستثني از شمول قواعد عام اداري و استخدامي
با اينكه يك نظام اداري، مالي و استخدامي واحد در كشور وجود دارد اما برخي از مراجع به دلايل مختلف حقوقي، امنيتي، اقتصادي، مقتضيات اجرايي يا افزايش كارآمدي از شمول قوانين عام اداري- استخدامي خارج و داراي نظام تصميم‌گيري مستقل هستند. طبيعي است كه حقوق و دستمزد مديران و كاركنان اين نهادها نيز براساس نظام تصميم‌گيري داخلي و با عنايت به اساسنامه يا قانون تاسيس آنها انجام خواهد شد.
كدام يك از سازمان‌ها بيشتر در معرض پرداخت‌هاي نجومي‌اند؟
به نظر مي‌رسد امكان اخذ رقم‌هاي نجومي در سازمان‌ها و نهادهايي كه ذيل شمول قوانين عام اداره مي‌شوند كمتر باشد و در صورت دريافت و پرداخت دستمزدهاي نجومي در دستگاهي كه.
از سازوكارهاي عمومي تعيين حقوق و دستمزد تبعيت مي‌كنند بايد حساسيت بيشتري به خرج داد و آن را دقيق‌تر مورد بررسي قرار داد چرا كه تعيين ارقام نجومي به استناد قوانين و مقررات عام اداري- مالي عام دور از ذهن است. به نظر مي‌رسد دستگاههايي كه نظام اداري و مالي آنها از شمول قواعد عام مالي و استخدامي مستثني شده‌اند به دليل عدم الزام به پيگيري قواعد عام و استقلال آنها در تصميم‌گيري محتمل‌تر باشد. نگاهي به اخبار اين موضوع را نيز تاييد مي‌كند؛ برخي از اين دستگاه‌ها ازجمله شركت‌ها، بيمه‌ها، بانك‌ها و صندوق‌هاي دولتي (كه در صدر اين‌گونه اخبار قرار داشتند) ازجمله نهادهاي مستثني از شمول قوانين عام مالي و اداري به شمار مي‌آيند. ذكر اين نكته ضروري است كه تشخيص غيرقانوني بودن ميزان حقوق به ويژه در دستگاههايي كه از شمول قوانين و مقررات عام مستثني شده‌اند به لحاظ حقوقي و محاسباتي كار آساني نيست و نيازمند بررسي‌هاي تخصصي و دسترسي به اسناد مربوط است.
ضعف نهادهاي نظارتي در پرداخت‌هاي نجومي
نظارت بر بيت‌المال يا ماليه عمومي را به طور كلي مي‌توان در نظارت سياسي،اداري و قضايي تقسيم‌بندي كرد. نظارت سياسي، نظارت مجلس (به ويژه كميسيون برنامه و بودجه) است كه از طريق سوال، تذكر و استيضاح اعمال مي‌شود، نظارت اداري از طريق وزارت امور اقتصادي و دارايي، سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور و بالاترين مقام اداري انجام مي‌شود و نظارت قضايي از طريق ديوان محاسبات كشور و سازمان بازرسي كشور محقق مي‌شود. به نظر مي‌رسد نهادهاي نظارتي در اين خصوص، وظايف خود را به نحو شايسته‌اي انجام نداده‌اند چرا كه در صورت نظارت بهتر و قبل از رسانه‌اي و عمومي شدن موضوع و تكرار آن، بايد مراتب پيگيري و سپس پيشگيري مي‌شد. لازم به ذكر است كه در نظام حقوقي ايران سازوكارهاي نظارتي متعددي براي نهادهاي نظارتي پيش‌بيني شده، اما شواهد حاكي از عدم استفاده موثر نهادهاي نظارتي از آنهاست.
چه اقداماتي براي اصلاح روند فعلي وجود دارد؟
به نظر مي‌رسد براي پيشگيري از وقوع مجدد پرداخت‌هاي نجومي،برخورد قاطع با پرداخت‌هاي غيرقانوني، اصلاح نظام حقوقي دريافت‌ها و پرداخت‌هاي نهادهاي مشمول و مستثني از شمول قواعد عام و نظام‌مند كردن و شفاف كردن اجزاي دريافتي‌هاي مديران (از جمله پاداش، فوق‌العاده و ساير پرداختي‌هاي موقت و دايم) و نيز بهبود عملكرد نهادهاي نظارتي بر ماليه عمومي و پاسخگويي نهادهاي نظارتي در صورت كم‌كاري و سهل‌انگاري در نظارت مي‌تواند در اصلاح نهادي اين‌گونه مصاديق حيف و ميل بيت‌المال مفيد فايده باشد. در نهايت بايد گفت جدا از مسووليت دريافت‌كنندگان حقوق‌هاي نجومي، رها كردن دلايل ريشه‌اي‌تر اين‌گونه پرداخت‌ها از جمله دلايل قانوني، نظارتي و رويه‌هاي اجرايي و عدم اصلاح آنها، تنها به عنوان مسكني بر دردهاي عميق نظام مالي كشور به شمار آمده و درمان قطعي آنها محسوب نمي‌شود.