شفافيت نظام يارانه گام راهبردي اصلاح بودجه

در بهمن ماه سال 1397، علي لاريجاني از دستور رهبري براي اصلاح ساختار بودجه در چهار ماه آينده خبر داد. بودجه‌اي كه هم نشاني از ناكارآمدي‌هاي اقتصادي است و هم دليلي بر ادامه يافتن آن. اظهارات حسام‌الدين آشنا در مورد بودجه در دانشگاه تهران نيز تاييدي بر ساخت اقتصاد سياسي موجود در بودجه بود. رياست مركز بررسي‌هاي استراتژيك رياست‌جمهوري در جلسه پرسش و پاسخي در دانشگاه تهران با سوالي در مورد بودجه نهادهاي فرهنگي مواجه شد با بيان اينكه با شفاف‌كردن بودجه همگان مي‌توانند راجع به روابط قدرت بفهمند؛ در طول زمان رديف‌هاي بودجه‌اي پايدار شده‌اند. به اين صورت كه در ابتدا فردي با لابي، فشار، تماس و توافق يك بند در بودجه سالانه كشور به عنوان كمك به فلان موسسه باز كرد كه در آغاز نيز اعتبار اين بند 10 ميليون تومان بوده، اما به مرور زمان اين بند و مبلغ اعتبار آن رشد كرده است. هر رييس‌جمهوري فكر كرده كه دوستاني دارد و بايد آنها را تقويت كند به همين دليل نيز در بودجه رديف‌هايي براي حمايت از آنها قرار داده است. اين اظهارات نشان از ضرورت‌ها براي اصلاحات در بودجه است. اما داده‌ها نشان مي‌دهد، نمي‌توان اصلاحات بودجه را تنها به اصلاحات ساختاري آن محدود دانست. يكي از بزرگ‌ترين اين آسيب‌ها هدررفت بخش بزرگي از منابع در قالب اختصاص يارانه‌ها‌ست. يارانه‌ها معادل 2.2 درصد از كل منابع بودجه را به خود اختصاص داده‌اند و اين به روشني نشان مي‌دهد بدون توجه به اصلاحات يارانه‌ها و شناخت ذي‌نفعان آن نمي‌توان گامي دقيق در جهت اصلاح بودجه برداشت.

شناسايي ذي‌نفعان

مشاور رياست‌جمهوري با تاكيد بر اينكه پشت هر رديف بودجه يك قبيله و يك پدر و مادر قرار دارد، پيشنهاد كرد كه به دنبال برگزاري دوره‌هاي مختلف بودجه‌خواني و كسب اطلاعات بيشتر درباره بودجه باشيد، زيرا پشت هر رديف بودجه يك قبيله و يك پدر و مادر قرار دارد و هر وقت دولتي مي‌خواهد بودجه‌شان را قطع كند، كل بودجه كشور را گروگان مي‌گيرند تا تكليف آن يك رديف مشخص شود. گرچه حسام‌الدين آشنا به نقش ذي‌نفعان رسمي از بودجه اشاره كرد اما نكته‌اي را مغفول گذاشت. اگر بخشي از يارانه‌هايي كه دولت به نهادها مي‌دهد، صاحبان منافعش در بودجه مشخص هستند، اما بخش ديگري از يارانه‌ها صاحبان منافعي دارد كه به صورت رسمي مشخص نيست به چه كسي مي‌رسد. آن صاحبان منافع خود مي‌دانند كه صاحب منفعت هستند و توانسته‌اند بخشي از دارايي‌هاي دولت را از آن خود كنند و از اين رو با تمام توان خود در جهت حفظ آن منافع خواهند كوشيد. يكي از اين دسته‌هاي توزيع رانت و منافع، يارانه‌هايي است كه اندازه‌شان در بودجه نامشخص است و مشخص نيست به چه فردي و به چه ميزان تعلق گرفته است. نمونه‌اي از اين دسته، يارانه‌هاي قيمتي است كه توليدكننده و عرضه‌كننده محصول بايد كالا را به قيمتي بفروشد كه عموما از قيمت رقابتي آن فاصله دارد و در نتيجه از اين مكانيسم به مصرف‌كننده نهايي يارانه داده مي‌شود.

از اين‌رو كه توليدكننده‌ها نمي‌توانند با اين شرايط دوام بياورند، دولت مجبور مي‌شود نهاده‌هاي مصرفي آنها را نيز به شكل ارزاني در اختيار آنها قرار دهد. موارد اين يارانه‌ها نيز آن قدر زياد است كه يافتن آن دشوار نيست. دولت براي تامين مالي بنگاه‌هاي توليدي بانك‌ها را موظف مي‌كند كه وام‌هاي كم‌بهره ارايه دهند. براي انرژي نيز راه‌حل مشابه است و اين‌بار خود در قالب شركت‌هاي گاز، برق و آب با قيمت‌هايي پايين آنها را تامين مي‌كند. نهايتا نيز همه اين كسري‌ها و ناترازي‌ها را در بودجه به شركت‌ها پرداخت مي‌كند.

يارانه بزرگ‌تر از بودجه

دفتر اقتصاد كلان سازمان برنامه و بودجه كشور گزارش پژوهشي از نظام يارانه‌اي ايران آماده كرد كه نشان مي‌داد، دولت در سال 98 مجموع يارانه‌هاي آشكار و پنهاني كه پرداخت مي‌كند معادل 890 هزار ميليارد تومان است. براي بزرگي اين عدد كافي است، اشاره كنيم كه بودجه عمومي دولت عدد 520 هزار ميليارد تومان است كه به معناي پرداخت يارانه‌اي بسيار بزرگ‌تر از بودجه دولت است. نكته آنجاست كه بودجه دولت شامل پرداخت دستمزدهاي كاركنان دولت در تمامي بخش‌ها و اجراي پروژه‌هاي عمراني و حمايت‌هاي رفاهي به گروه‌هاي كم‌برخوردار است كه در كشور صورت مي‌گيرد و انتظار اين است كه اگر چنين پرداختي صورت مي‌گيرد، وضع رفاهي مردم بايد در سطح قابل قبولي باشد. در اين گزارش سه نوع يارانه شناسايي شده است. بخش اول، يارانه‌هاي بودجه‌اي هستند كه دولت در قانون بودجه آنها را پيش‌بيني كرده و در لايحه نزديك به 100 هزار ميليارد تومان است. گروه دوم يارانه‌هاي فرابودجه‌اي است كه مجلس و دولت در بودجه ميزان آن را پيش‌بيني نكرده‌اند، اما نهايتا پرداخت مي‌كند. مثلا تسهيلات تكليفي بانك‌ها كه بايد به گروه‌هاي خاصي پرداخت كنند اما عموما اين وام‌ها بازپرداختي سر موعد ندارد و نهايتا نيز چون در بودجه با ضمانت دولت پرداخت شده است، به عنوان بدهي دولت به بانك‌هاي تجاري معرفي مي‌شود. موضوعي كه نهايتا اين بدهي با بدهي اين بانك‌ها به بانك مركزي تسويه مي‌شود و به بدهي دولت به بانك مركزي بدل خواهد شد. بخش ديگر اين يارانه‌ها، از صندوق تامين اجتماعي است كه بابت حق‌السهم بيمه‌هاي پرداختي دولت براي معافيت‌هاي بيمه‌اي نظير افزايش مرخصي زايمان، همسان‌سازي‌هاي حقوق و ... است.

گروه سوم يارانه‌ها مواردي است كه دولت پرداختي بابت آن ندارد و از همين رو پنهان نيز ناميده مي‌شود چون دريافت‌كننده اين نوع يارانه، نمي‌داند چقدر يارانه گرفته است. اين يارانه برابر عدم‌النفع فروش كالاها به قيمت بازاري آن در داخل يا خارج است و برابر مابه‌التفاوت قيمت بازاري و قيمت فروش دولت است. مطابق تخميني كه كارشناسان سازمان برنامه در اين گزارش اعلام كرده‌اند، سرانه يارانه‌ها در ايران به ميزان 10 ميليون و 900 هزار تومان است كه بيش از 20 برابر يارانه نقدي كشور به هر ايراني است. در اين گزارش نيز به اين موضوع اشاره شده است كه در نظام حكمراني اقتصادي كشور نظام يارانه‌اي بيشتر بر پرداخت غيرمستقيم متمركز بوده و حجم محدودي از يارانه در اين سال‌ها به ‌صورت مستقيم به خانوار پرداخت شده است. اين در حالي است كه پرداخت مستقيم از سه منظر شفافيت در عملكرد، بالا بودن ضريب اصابت به اقشار هدف و كاهش اختلال در قيمت‌گذاري و عملكرد بازار نسبت به پرداخت غيرمستقيم ترجيح دارد. اهميت و حساسيت ضريب اصابت آنجاست كه دولت تصميم گرفته است به گروه‌هاي نيازمند حمايت كمك كند اما به دلايلي اين اتفاق نمي‌افتد و ديگر افراد از اين يارانه‌ها به صورت مستقيم بهره‌مند مي‌شوند. در گزارش سازمان برنامه نيز به اين موضوع اشاره شده است كه يارانه مستقيمي كه كميته امداد و بهزيستي به دهك اول كه فقيرترين دهك است، پرداخت مي‌كنند حدود 40 درصد پرداختي اين دو نهاد است و دهك ثروتمند تنها 2 درصد از يارانه اين نهادها را دريافت كرده است. از آن سو دهك اول تنها 4 درصد از يارانه پنهان اعطايي را دريافت مي‌كند و دهك دهم، 23 درصد اين مبلغ را از آن خود مي‌كند.

شفاف‌سازي يارانه‌ها

گرچه در گزارش‌هاي مختلف به اين يارانه‌هاي پنهان و ايراداتش اشاره شده است، اما دولت از يارانه‌هاي پنهان ابايي ندارد و تصميم گرفت كه براي تامين كالاهاي اساسي 14 ميليارد دلار را با نرخ ارز ترجيحي پرداخت كند. عددي كه به بزرگ شدن سهم يارانه‌هاي پنهان در كشور منجر مي‌شود و به دليل دستكاري در قيمت‌ها، از بهينگي تخصيص نيز دور مي‌شود. مجلس اما با مصوبه‌اي تلاش كرد كه اين يارانه را به صورت پرداخت مستقيم نيز در مسير پيشِ رويِ دولت قرار دهد و دولت مابه‌التفاوت ارز نيمايي و نرخ ترجيحي را به مردم بازپرداخت كند تا منتفعان يارانه‌هاي ارز ترجيحي، فقط واردكنندگان و توزيع‌كنندگان نباشند كه با ارز ارزان وارد مي‌كنند اما محصول نهايي را با نرخ نيمايي بفروشند.

به نظر مي‌رسد يكي از نتايج مورد انتظار اصلاح ساختار بودجه آن باشد كه يارانه‌هاي پنهان شفاف شود. اگر چنين اتفاقي رقم بخورد، منتفعان پرداخت چنين يارانه‌اي عامه مردم مي‌شوند و نه دهك‌هايي كه بيشتر مصرف مي‌كنند. اين اتفاق مي‌تواند به آنچه در اقتصاد از آن به عنوان كارايي نيز ياد مي‌شود منجر شود، زيرا منابع در اختيار كسي قرار مي‌گيرد كه ارزش واقعي آن كالا را مي‌داند و نابجا مصرف نمي‌كند.

حل ابرچالش‌ها

سياستگذاري يارانه‌اي دولت در بخش بانكي و صندوق بازنشستگي كه در بخش دوم تقسيم‌بندي يارانه‌ها به آن اشاره شد، موجب شده است كه شاهد دو ابرچالش در اين دو حوزه باشيم. اصلاح يارانه‌هاي اين بخش و تعادل‌بخشي به بودجه‌هاي اين بخش‌ها نيز مي‌تواند راهي باشد كه اصلاح ابرچالش‌ها را در آن حل كند. همچنين اصلاح ساختار بازار‌هايي كه اين منابع به آنها تزريق مي‌شود مانند اصلاح بازار انرژي، كشاورزي و پتروشيمي و ... گام‌هاي ديگري است كه براي حل پيچيدگي نظام يارانه‌ها بايد برداشته شود. ورود محصولات به بازار رقابتي و كشف قيمت در اين بازار‌ها مي‌تواند رانت‌هاي موجود در اين بازار‌ها را از ميان بردارد. اما نكته اساسي و مهم اطلاع‌رساني به مردم و افزايش شفافيت در اين بازار‌هاست. تنها مشاركت و سهيم شدن آنها در منافع اين اصلاحات مي‌تواند اصلاحات يارانه‌‌اي را به پيش براند.