تامين مالي، گلوگاه توليد

از جمله گلوگاه‌هاي فعاليت‌هاي صنعتي مساله «تامين مالي» است. در واقع ايده‌هاي كارآفرينان براي تبديل شدن به طرح‌هاي عملي با مانعي به نام كمبود «سرمايه» روبه‌رو است. از آنجا كه «منابع داخلي» و پس‌اندازهاي كارآفرينان ممكن است كفاف سرمايه لازم براي راه‌اندازي فعاليت توليدي جديد را ندهد، مساله تامين مالي داراي اهميت مي‌شود. اگرچه تامين مالي يكي از گلوگاه‌هاي توسعه به ويژه توسعه صنعتي است، اما فشارهاي ناشي از اقتصاد تورمي و ساختار نفتي عطش بسيار بالايي براي تصاحب منابع به وجود مي‌آورد كه يك پيامد آن جيره‌بندي منابع بانكي و عدم دسترسي توليدكنندگان به اين منابع است. تورم، به عايدي سرمايه‌اي دارايي‌ها انجاميده و دسترسي به اعتبارات مي‌تواند واسطه خريد و سوداگري اين دارايي‌ها باشد. همچنين ساختار نفتي اقتصاد ايران به خصوص در دوره‌هاي رونق با بودجه‌هاي انبساطي و تسهيل واردات، تقويت تجارت و واسطه‌گري را به دنبال دارد كه در آن زمان، دسترسي به اعتبارات موجب افزايش سرمايه در گردش تاجران و افزايش سودآوري در يك بازه كوتاه (دوره خريد و فروش) را دارد. ماحصل اينكه، اثر ساختارهاي تورمي و نفتي بر تامين مالي، خود را در عطش بسيار بالا براي دسترسي به اعتبارات (نقدينگي) نشان مي‌دهد و اينجا جايي است كه در صف انبوه متقاضيان وام، حتي با بالارفتن نرخ سود، صرفا بخش صنعتي (توليدكنندگان) از صف متقاضيان نقدينگي خارج شده و هنوز سفته بازان و سوداگران حاضرند با نرخ‌هاي بالاتر به اين منابع دسترسي پيدا كنند. بنابراين براي تسويه اين صف متقاضيان بايد راهي ديگر جست، راهي كه منابع را به سمت فعاليت‌هاي اولويت‌دار (از نظر ملي) هدايت كند. ايجاد نهادهايي مانند «صندوق توسعه ملي» يكي از راه‌هايي است كه حداقل منابع اعتباري عمومي با اولويت‌هاي ملي واگذار شود.

صندوق توسعه ملي و عطش دستيابي به منابع

«صندوق توسعه ملي» از جمله نهادهاي اعتباري و توسعه‌اي كشور است كه نقش تامين مالي فعاليت‌هاي توليدي را نيز در كنار نقش‌هاي ديگرش برعهده دارد. در واقع براي شكل‌گيري «حساب ذخيره ارزي» سپس «صندوق توسعه ملي» در مسير ورود و سهم‌بري از درآمدهاي نفتي، دلايلي از جمله جلوگيري از تاثيرپذيري اقتصاد ايران از شوك‌هاي نفتي، حفظ درآمدهاي نفتي به‌عنوان سرمايه‌هاي بين نسلي براي نسل‌هاي آتي، و دست آخر تامين مالي ارزي طرح‌هاي توسعه‌اي ذكر شده است. مساله چيرگي بر گلوگاه تامين مالي همچنين موجب شده است تا تسهيلات اين نهاد با نرخي كمتر از نرخ سود بازار اعطا شود. همچنان كه گفته شد، اين نرخ ترجيحي صف طويل متقاضيان را به دنبال خواهد آورد كه خود «اولويت‌بندي» متقاضيان و غربالگري آنها را بخشي مهم از هر گونه فرآيند اعطاي تسهيلات مي‌‌سازد. از همين رو به نظر مي‌رسد كه صندوق توسعه ملي اگر هدف تسهيل تامين مالي توسعه را دنبال مي‌كند، ‌بايد تسهيلات‌دهي خود را تابع «استراتژي توسعه صنعتي» كند. اين درحالي است كه در دو دهه گذشته، به‌رغم وجود حكم تدوين استراتژي در اسناد برنامه‌هاي چهارم تا ششم، اين مهم مغفول مانده است. در عمل باتوجه به فقدان استراتژي توسعه صنعتي، اولويت‌هاي كلي تسهيلات صندوق در اساسنامه آن مشخص شده‌اند. اولويت‌هايي مانند تبصره 2 بند خ (مصارف صندوق) كه صرفا طرح‌هاي داراي درآمدهاي ارزي را واجد صلاحيت دريافت تسهيلات دانسته است. اما به نظر مي‌رسد كه در سال‌هاي اخير حتي همين سطح اولويت‌بندي در تسهيلات صندوق نيز رعايت نشده است. اصلاحات بعدي كه توسط هيات امناي صندوق اعمال شده است، اعطاي تسهيلات ريالي از سوي صندوق را نيز مجاز دانسته و دامنه تسهيلات اعطايي را به مواردي مانند «سرمايه در گردش» (كه تسهيلاتي توسعه‌اي محسوب نمي‌شود) نيز گسترش داده است. اما از منظر نحوه عملكرد صندوق نيز در سال‌هاي گذشته توجه به دو مساله حائز اهميت است. اول اينكه با توجه به گزارش مركز پژوهش‌هاي مجلس1، اين صندوق از ابتداي تاسيس تا سال 1397 بيش از 100 ميليارد دلار ورودي داشته كه سهم بخش خصوصي، عمومي غيردولتي و تعاوني از آن فقط 19 ميليارد دلار بوده است. بنابراين منابع اين صندوق دولتي چندان در اختيار بخش‌هاي غيردولتي قرار نگرفته است. دوم اينكه باتوجه به همان گزارش حداقل نيمي از تسهيلات صندوق ارزي و نزديك به نيمي از تسهيلات ريالي صندوق در قالب تكاليف بودجه‌اي و ساير برداشت‌ها و خارج از سازوكار اساسنامه صندوق پرداخت شده است. درواقع به نظر نمي‌رسد كه برداشت از صندوق حتي چندان با همان اولويت‌بندي ناقص صندوق هم همخواني داشته باشد.

برداشت‌هاي بودجه‌اي از صندوق توسعه ملي

نگاهي دقيق‌تر به نحوه تصويب تكاليف بودجه‌اي برداشت از صندوق وجه ديگري از مساله را مشخص مي‌كند. تكاليف بودجه‌اي براي صندوق توسعه ملي معمولا در قالب تبصره 4 بودجه‌ها و بعضا در ميان برخي تبصره‌هاي ديگر وجود دارد، اين درحالي است كه تعدد موارد بهره‌برداري از بودجه در اين تبصره در سه سال گذشته منجر به ايجاد جدول برداشت‌ها در پيوست اين تبصره شده است. همچنان كه جدول نشان مي‌دهد، برخي از طرح‌ها يا دستگاه‌ها به صورت سالانه در فهرست استفاده از تسهيلات ارزي صندوق توسعه ملي قرار داشته‌اند. باتوجه به گزارش مركز پژوهش‌ها كه نشان مي‌دهد از منابع مسدود شده صندوق براي طرح‌هاي بودجه 1397حدود 99 درصد پرداخت نيز شده است! مي‌توان اين گونه برآورد كرد كه منابع ذكر شده در اين طرح‌ها را بايد قطعي تلقي كرد. حال سوال اينجاست كه چگونه يك طرح براي چند سال مي‌تواند از منابع صندوق برداشت كند و اصلا عملكرد اين طرح‌ها هنگام درخواست بودجه به مجلس ارايه شده است؟ آيا وقتي طرحي براي چند سال از مجلس تسهيلات ارزي دريافت مي‌كند نبايد عملكرد خود را نيز به همراه بودجه تقديم مجلس كند؟ نكته دوم اينكه فهرست طرح‌هاي برداشت‌كننده از منابع ارزي صندوق توسعه ملي، همچنان كه تحريم‌هاي بين‌المللي افزايش يافته، بيشتر شده است! يعني در حالي كه مديريت منابع ارزي در دوران تحريم، اهميت روزافزون مي‌يابد، مواردي مانند تسهيلات ارزي به كارخانه‌هاي نوآوري به فهرست طرح‌ها افزوده شده است. اينكه كارخانه‌هاي نوآوري (كه نقش دولت در آنها بيشتر تهيه زيرساخت است) چطور به تسهيلات ارزي نياز دارند، البته در جاي خود نيز نياز به بررسي بيشتر دارد.

به نظر مي‌رسد بخش مهمي از اين تسهيلات نيز در سال‌هاي گذشته سهم وزارت دفاع، نيرو، جهاد كشاورزي و صدا و سيما بوده است. باتوجه به اينكه برداشت از صندوق براي برخي پروژه‌ها (در لايحه بودجه 1397) به برخي احكام برنامه‌هاي توسعه منوط شده است، نگاه به اين احكام لازم است: اختصاص منابع به وزارت دفاع باتوجه به ماده 106 قانون برنامه ششم توسعه صورت گرفته است، اين ماده حكم مي‌كند كه «دولت حداقل 5درصد از منابع بودجه عمومي و اختصاصي خود را به عنوان سهم تقويت بنيه دفاعي در رديف‌هاي تقويت بنيه دفاعي در بودجه سالانه كشور اختصاص دهد.». اختصاص منابع به صدا و سيما نيز به ماده 93 قانون برنامه ششم توسعه ارجاع داده شده است. در اين ماده نيز «دولت مكلف است از ابتداي اجراي قانون برنامه در قالب بودجه سنواتي، سهم خود در تامين بودجه سازمان صداوسيما را حداقل به ميزان هفت دهم درصد (7/0درصد) بودجه عمومي دولت لحاظ و تخصيص دهد. برداشت‌ها براي طرح‌هاي زيست محيطي نيز باتوجه به ماده 35 قانون برنامه ششم توسعه صورت گرفته است كه تبصره آن قانون نيز حكم مي‌كند كه 85درصد منابع اعطا شده به صورت بلاعوض باشد، بنابراين در يك نگاه مي‌توان گفت حتي در مواردي كه برداشت از صندوق باتوجه به احكام برنامه ششم توسعه صورت گرفته است، اين احكام مربوط به برداشت از بودجه عمومي بوده و نوعي برداشت غيررسمي دولت از صندوق بوده و منطق آوردن اين طرح‌ها در ذيل تبصره‌اي كه به اعطاي تسهيلات به بخش‌ها مي‌پردازد نامشخص است، همچنين اعطاي منابع ارزي به طرح‌هايي كه به بودجه ريالي نياز دارند، ابهام ديگري در منطق اين پرداخت‌هاست.

صندوق تامين اعتبار يا خزانه ذخيره دولت؟!

به نظر مي‌رسد گرچه از جمله وظايف صندوق توسعه ملي پيشبرد اهداف توسعه‌اي كشور است اما نحوه برداشت‌ها انطباق بسيار كمي با اهداف پيش‌گفته دارد. صرف نظر از برداشت‌هاي بودجه‌اي كه در قالب تبصره تامين اعتبار در بودجه صورت گرفته و صرفا برداشت از صندوق را در قالب طرح توسعه گنجانده است! اينكه در فضاي دوران تحريم، فهرست «طرح‌هاي نوآوري» و مواردي از اين دست به فهرست موارد استفاده از صندوق اضافه شده، بدون اينكه اطلاعات مربوط به اين طرح‌ها در دسترس عموم قرار داشته باشد، مساله ديگري است كه كاركرد «تامين مالي» صندوق را با ابهام روبه‌رو مي‌سازد. در نگاه كلان‌تر مي‌توان گفت تا زماني كه اهداف رسمي و نوشته‌ شده تاثيرگذاري اندكي بر تصميم‌گيري درباره تخصيص منابع در عمل داشته و تا هنگامي كه واگرايي‌هاي اينچنين عميق ميان اهداف اعلامي و عملكرد وجود داشته باشد، هر نوع سياستگذاري بدون تمركز بر سازوكارهاي اجرايي كردن تصميمات، سياستي بي‌فايده خواهد بود.

1)ارقام تسهيلات ارزي بودجه 1398 و 1399 با عنوان «تا سقف» آورده شده است.

2)اين طرح در لايحه بودجه 1398 و 1399 با عنوان « طرح‌هاي آبياري تحت فشار و نوين» ذكر شد .

3)اين طرح در لايحه بودجه 1398 و 1399 با عنوان « آبخيزداري و آبخوانداري» ذكر شده است.

4)اين طرح در لايحه بودجه 1398 و 1399 با عنوان «مقابله با اثرات مخرب ريزگردها و تاثير آن بر شبكه‌هاي برق» ذكر شده است.

5)اين بند در لايحه بودجه 1397 نبوده و در قانون بودجه 1397 هم رقم آن ذكر نشده است.