نگاهي به نوزدهمين گزارش «كرونا، نيروي كار و حمايت اجتماعي»
پرداخت همگاني يارانه نقدي
يا تضمين حداقل درآمد؟
گروه اجتماعي
در ادامه گزارش‌هاي «كرونا، نيروي كار و حمايت اجتماعي» معاونت رفاه اجتماعي وزارت تعاون،كار و رفاه اجتماعي گزارش ديگري به موضوع درآمد پايه همگاني و تضمين حداقل درآمد پرداخته است: «به گزارش مركز پژوهش‌هاي مجلس ۳۳ درصد مردم كشور زير خط فقرند؛ اين در حالي است كه با «تضمين حداقل درآمد» براي امحاي كامل فقر تنها به
9 هزار ميليارد تومان در ماه نياز داريم.» در نوزدهمين گزارش از سري گزارش‌هاي ياد شده به ديدار آذر ماه امسال رهبري با روساي 3 قوه و ديگر اعضاي شوراي عالي هماهنگي اقتصادي اشاره شده و صحبت‌هايي كه درخصوص ركود تورمي چند سال اخير و دشواري‌هاي جدي معيشتي كرونا براي براي اقشاري كه تا پيش از آن نيز به شدت تحت فشار بوده‌اند:«آيت‌الله خامنه‌اي در ادامه سخنان‌شان در راستاي فقرزدايي به دو سياست اجتماعي اشاره كردند كه به بيان ايشان از نظر كارشناسان در كنار يكديگر موثر خواهند بود: 1- اجراي نظام متمركز و جامع حمايت اجتماعي و 2- توسعه پايگاه اطلاعات رفاه.» آنچه در ادامه مي‌خوانيد بخش‌هايي از همين گزارش است.
در دهه اخير، يكي از طرح‌هاي كمتر اجرا شده ولي بسيار داغ و معاصر براي تغيير ساختاري نظام جامع حمايت اجتماعي كشورها كه طرفداراني در ميان نظريه‌پردازان راست و چپ دارد، «درآمد پايه همگاني» يا يوبيآي (Universal Basic Income) است: پرداخت نقدي، همگاني و غيرمشروط به همه افراد جامعه. گرچه تنها دو كشوري كه تجربه اجراي اين ايده را داشته‌اند، ايران و مغولستان هستند ولي طرح‌هاي «شبه-يوبيآي» (quasi-UBI) در بسياري از نقاط جهان اجرا شده‌‌اند. از جمله اين طرح‌ها مي‌توان به تضمين حداقل درآمد(Guaranteed Minimum Income Program) يا «درآمد پايه همگاني روستاييان» اشاره كرد.
در هفته‌هاي اخير و در فرآيند بررسي لايحه بودجه سال ۱۴۰۰ مجلس طرح افزايش مبلغ يارانه‌هاي نقدي در ازاي حذف ارز ترجيحي را در دستور كار خود قرار داد. نمايندگان مجلس در بررسي طرح خود بار ديگر با يك سوال اساسي مواجهند: يوبيآي يا شبه يوبيآي؟ يعني آيا همه افراد (صرف‌نظر از ميزان درآمدشان) از يارانه نقدي يكسان برخوردار مي‌شوند يا تلاش شود دسترسي به حداقل درآمد براي كليه افراد جامعه تضمين شود؟
گزارش حاضر به تجارب جهاني و تجربه ايران در زمينه طرح‌هاي يوبيآي و شبه يوبيآي مي‌پردازد و به اين سوال پاسخ مي‌دهد كه آيا اجراي طرح يوبيآي راه‌حلي مناسب براي رسيدن به حمايت جامع اجتماعي است يا خير؟ در اين گزارش نشان مي‌دهيم كه بسياري از افراد 4 دهك اول درآمدي كشور زير خط فقرند و اگر به افراد مشمول اين 4دهك مابه‌التفاوت سالانه هزينه سرانه با سرانه خط فقر ملي پرداخت شود (بين ۶۷ هزار تومان براي هر نفر (براي دهك چهارم) تا ۵۴۹ هزار تومان براي هر نفر (براي دهك اول) در سال ۱۳۹۸)، فقر در كشور به طوركامل از بين خواهد رفت. هزينه امحاي كامل فقر در سال ۱۳۹۸، ۱۱۲ هزار ميليارد تومان بود كه حدود ۳.۵ درصد از توليد ناخالص داخلي را به خود اختصاص مي‌داد.
عنوان نمودار: طرح تضمين حداقل درآمد: بار مالي امحاي كامل فقر با پر كردن شكاف هزينه‌هاي سرانه با خط فقر ملي
تجربه اجراي طرح‌هاي «درآمد پايه همگاني» در ايران و جهان
قبل از بحران كرونا و در سال ۱۳۹۸ طبق برآورد مركز پژوهش‌هاي مجلس، يك‌سوم جمعيت كشور(معادل ۲۷.۶ ميليون نفر) زير خط فقر بودند. اين در حالي است كه بسياري از كشورهايي كه سرانه توليد ناخالص داخلي آنها مشابه ايران است (در بازه ±3000 دلار) در مقايسه با ايران نرخ فقركمتري دارند؛كشورهاي منطقه همچون تركيه و اردن و كشورهايي با جمعيت عمدتا مسلمان جنوب شرق آسيا مانند اندونزي و مالزي از اين جمله‌اند. حال كه مجلس طرح افزايش مبلغ يارانه‌هاي نقدي در ازاي حذف ارز ترجيحي را در دستوركار خود دارد، سوال اينجاست كه چگونه مي‌توان با استفاده از يارانه‌هاي نقدي گام موثرتري در راستاي امحاي فقر برداشت: يعني آيا همه افراد (صرف‌نظر از ميزان درآمدشان) از يارانه نقدي يكسان برخوردار شوند يا تلاش شود دسترسي به حداقل درآمد براي كليه افراد جامعه تضمين گردد؟
آيا اجراي طرح‌هاي «درآمد پايه همگاني»
براي ايران و كشورهاي مشابه مناسب است؟
همان‌طور كه توضيح داديم، يوبيآي به معناي پرداخت نقدي مشروط و همگاني به كليه افراد، مستقل از ميزان درآمدشان است. به نظر كارشناسان، اگر بخواهيم در مورد مناسب بودن يا نبودن طرح‌هاي يوبيآي در يك كشور تصميم بگيريم بايد ابتدا ارزيابي درستي از نظام مساعدت اجتماعي در كشور داشته باشيم. آيا سطح پوشش نهادهاي مساعدتي در كشور (نهادهايي مانند كميته امداد و بهزيستي) كافي است؟ آيا مساعدت‌هاي اين نهادها در حد كفايت است و براي كساني كه نيازهاي بيشتري دارند افزايشي است؟
1- در كشوري كه طرح‌هاي مساعدت اجتماعي و كمك‌هاي بلاعوض در آن داراي مزاياي كافي و متناسب با نياز گروه‌هاي آسيب‌پذير و پوشش قابل ملاحظه است، اجراي يك طرح يوبيآي در آن بايد هدفي يا محركي جز فقرزدايي داشته باشد(مانند توزيع عادلانه سود سهام اجتماعي).
2- در كشوري كه سطح پوشش مساعدت اجتماعي زياد است اما كمك‌ها متناسب با نياز اقشار محروم افزايش پيدا نمي‌كند، يوبيآي مي‌تواند به عنوان يك گزينه در نظر گرفته شود. گرچه ممكن است برخي گروه‌هاي آسيب‌پذير از نتايج ناخواسته همگاني شدن كمك‌ها صدمه ببينند.
3. در صورتي كه مساعدت‌هاي اجتماعي پوششي محدود داشته باشد اما متناسب با نياز بيشتر افزايش پيدا كند، طرح يوبيآي مي‌تواند سطح پوشش را گسترش داده و توزيع را يك‌دست كند. اما به قول اقتصاددانان اگر طرح بودجه- خنثي (budget neutral) باشد اين به معناي «پول كمتر براي تعداد افراد بيشتر» و احتمالا «پول كمتر براي فقرا» است.
4- اگر مساعدت‌هاي اجتماعي ناچيز و يك‌دست بوده و افزايشي نيز نباشند، يوبيآي مي‌تواند گزينه‌اي براي گسترش سطح پوشش باشد: در صورتي كه تامين مالي آن از طريق ماليات‌بندي تصاعدي بر درآمد، حذف يارانه‌هاي انرژي يا بازتوزيع درآمدهاي بادآورده باشد. اغلب كشورهاي كم‌درآمد به لحاظ مالي چنين ويژگي‌هايي ندارند؛ اما ممكن است كشورهاي با درآمد متوسط كه از منابع غني برخوردارند، دست به چنين كاري بزنند.
طرح يارانه‌هاي نقدي جمهوري اسلامي ايران
با آغاز برنامه اول توسعه از ابتداي سال 1370 سياستهايي تحت عنوان تعديل اقتصادي در جهت آزادسازي و خصوصي‌سازي هر چه بيشتر مورد توجه قرار گرفت كه اين سياست‌ها اهدافي را نيز در جهت كاهش و حذف يارانه‌ها دنبال مي‌كردند. در طول سال‌هاي 78-1374 سهم يارانه‌ها از بودجه عمومي كشور روند كاهنده‌اي به خود گرفت اما حذف يارانه‌ها و آزادسازي قيمت‌ها به صورت يك طرح منسجم، نخستين بار اواخر دهه 80 و ذيل طرح «هدفمندسازي يارانه‌ها» كليد خورد. بر پايه قانون «هدفمندسازي يارانه‌ها» بنا بود كه در مدت 5 سال، يارانه كالاهايي مانند بنزين، گازوييل،گاز، نفت، برق، آب،گندم، شكر، برنج، روغن و شير حذف شده و اين اقلام با قيمت بازارهاي منطقه خليج‌فارس عرضه شوند(گرچه درنهايت حذف يارانه اقلام مذكور به طوركامل اجرا نشد). هدف طرح هدفمندسازي محدود كردن دسترسي دهك‌هاي درآمدي بالا به اقلام يارانه‌اي و توزيع مستقيم اين يارانه‌ها ميان افراد نيازمند اعلام شده بود. اين طرح در سال 1389 توسط مجلس تصويب شد و در آذر ماه سال 1389 وجوه نقدي همگاني به حساب سرپرستان خانوار واريز شد. همزمان با اجراي طرح، قيمت انرژي‌هاي مصرفي ازجمله بنزين، سي‌ان‌جي و گازوييل آزاد و نيز قيمت‌هاي تمام‌شده محصولات كشاورزي(به دليل حذف يارانه نهاده‌هاي كشاورزي) افزايش پيدا كرد. مبلغ ۴۵.۵ هزار توماني يارانه ابتدا 29درصد متوسط درآمد سرانه و نزديك به 3 درصد از توليد ناخالص داخلي بود.
امروز،پس از گذشت بيش از 10 سال، با افزايش شديد تورم و كاهش قدرت خريد، ارزش اين وجوه به حدود 15درصد ارزش آنها در سال 89 كاهش يافته است. بررسي جامعي از تاثير اجراي اين قانون بر كاهش نرخ فقر در همان سال‌ها انجام نشده اما تاثير آن بر سبد غذايي خانوار مورد مطالعه قرار گرفته است. تحقيقات نشان مي‌دهند كه پس از اجراي طرح، قيمت مواد غذايي يارانه‌اي افزايش يافت، اين كالاها با ساير كالاها در سبد خوراكي خانوار جايگزين شدند و درنهايت به دليل افزايش تقاضا، قيمت كالاهاي جايگزين نيز افزايش پيدا كرد. همچنين پيمايش‌هاي انجام شده نشان داد كه به دليل كاهش قدرت خريد خانوارها، مصرف برخي كالاها حذف شد يا به شدت كاهش يافت.
اما در عين حال مطالعات تجربي انجام شده پس از اجراي طرح هدفمندسازي يارانه‌ها نشان مي‌دهد كه توزيع پول نقد تاثير منفي‌اي بر عرضه نيروي كار به لحاظ ساعات كاري و ميزان مشاركت، به جز كاهش اندك ميزان كار جوانان، نداشته و ميزان كار در بخش خدمات افزايش نيز يافته بود.
شواهد تجربي در مورد ابعاد مختلف طرح‌هاي «درآمد پايه همگاني» چه مي‌گويند؟
«دموكراسي» و «درآمد پايه همگاني»: مشاركت سياسي در انتخابات و سطح درآمد به شدت به يكديگر وابسته‌اند و احتمال مشاركت راي‌دهندگان با افزايش سطح درآمد آنها بيشتر مي‌شود. يوبيآي با افزايش درآمد مي‌تواند برخي مكانيسم‌هاي علّي كه منجر به كاهش مشاركت سياسي افراد و خانوارهاي كم‌درآمد مي‌شوند را تحت تاثير قرار داده و بدين واسطه سطح مشاركت را بالا ببرد. همچنين شواهدي وجود دارد كه يك طرح قدرتمند يوبيآي مي‌تواند اثرات طولاني‌مدتي بر مشاركت سياسي داشته باشد و احتمال مشاركت فرزندان خانوارهايي كه از چرخه فقر خارج مي‌شوند را به طور قابل‌توجهي افزايش دهد. گرچه بايد اذعان كرد كه طرح‌هاي يوبيآي نمي‌توانند برخي موانع مهم مشاركت سياسي مانند پايين بودن تحصيلات و عدم دغدغه سياسي را از بين ببرند و چنانچه با تضعيف يا توقف ساير خدمات حمايت اجتماعي همراه شوند مي‌توانند تاثير منفي بر مشاركت سياسي داشته باشند.
«نابرابري درآمدي» و «درآمد پايه همگاني»: سطح بالاي نابرابري درآمدي آمار جرم را افزايش داده و باعث كاهش سلامت جسم و روان و رضايت از زندگي در سطح جامعه مي‌شود. يك برنامه كارآمد يوبيآي، اگر سهم بيشتري از درآمد را به خانواده‌هاي فقيرتر اختصاص دهد و منابع مالي‌اش را از افزايش ماليات بر ثروت تامين كند، مي‌تواند منجر به كاهش نابرابري درآمدي شود. حاشيه امنيتي كه يوبيآي براي طبقات پايين ايجاد مي‌كند، مي‌تواند به فقرا فرصت پيشرفت آموزشي يا تغيير شغل را داده و حتي منجر به افزايش دارايي و امكان سرمايه‌گذاري بخشي از درآمد شود.
در‌نظر گرفتن شرايط اقتصادي و چگونگي اجراي اين برنامه‌ها تاثير زيادي در موفقيت آنها در كاهش نابرابري درآمدي دارد.گرچه برنامه كلان- مقياس بولسا فاميليا با پرداخت‌هاي نقدي مشروط در برزيل باعث كاهش قابل ملاحظه ضريب جيني در اين كشور شد اما شواهد نشان مي‌دهد كه طرح يوبيآي در آلاسكا هم در كوتاه‌مدت و هم در بلندمدت نابرابري درآمدي را افزايش داد.
«كار» و «درآمد پايه همگاني»: امروز در «اقتصاد گيگ» (gig economy) تعداد فزاينده‌اي از نيروي كار خوداشتغال هستند و مشاغلي انعطاف‌پذير اما موقتي، بي‌ثبات و ناامن دارند. برخي از متخصصين حوزه كار پيش‌بيني مي‌كنند كه روندهاي اتوماسيون كنوني، پيشرفت‌هاي تكنولوژيك و پيچيدگي‌هاي فزاينده هوش مصنوعي به كاهش هر چه بيشتر تعداد مشاغل سنتي تمام‌وقت و امن و افزايش مشاغل بي‌ثبات خواهد انجاميد. برنامه‌هاي يوبيآي احتمالا مي‌توانند به كاهش مشكلاتي كه با اين اشكال نوين كار ملازمند، ياري رسانند. در واقع در صورتي كه مبلغ يوبيآي به حد كافي زياد باشد اين طرح‌ها مي‌توانند وابستگي كارگران به بي‌ثباتي كاري و اقتصاد ناامن را كاهش دهند. البته بايد توجه داشت كه يوبيآي حتي در صورت كفايت، جاي قوانين ثبات دهنده به بازار كار را نمي‌گيرد و جايگزين پاداش، بيمه سلامت، مزاياي بازنشستگي و بيمه حوادث نمي‌شود.
«سلامت» و «درآمد پايه همگاني»: جوامعي كه با نابرابري‌هاي اجتماعي و فشارهاي مالي شديد دست و پنجه نرم مي‌كنند با خطر فزاينده گسترش بيماري‌هاي جسمي و رواني(به‌طور خاص افسردگي، اضطراب، اختلال اضطراب پس از سانحه(PTSD) و اختلال سوءمصرف مواد مخدر) روبه‌رو هستند. يوبيآي مي‌تواند با افزايش تحرك و امنيت مالي افراد به بهبود سلامت جسمي و رواني بينجامد و با كاهش وابستگي كارگران به مشاغل ناامن و كم‌دستمزد به طور مستقيم و غيرمستقيم سطح رفاه را افزايش داده و به بهبود سلامت جسمي و رواني بينجامد. همچنين شواهد تجربي نشان مي‌دهند كه يكي از مهم‌ترين عوامل اجتماعي تعيين سلامت جسم و روان، محل زندگي است و با افزايش درآمد از طريق يوبيآي افراد مي‌توانند در مناطقي زندگي كنند كه خدمات زيرساختي و اجتماعي بهتر و بيشتري داشته باشند.
«زنان» و «درآمد پايه همگاني»: پژوهشگران و فعالين اجتماعي استدلال مي‌كنند كه وابستگي اقتصادي زنان منشا اصلي نابرابري جنسيتي در خانوار است. هرچه وابستگي اقتصادي زنان بيشتر باشد، احتمال نگرش برابري‌خواهانه در خانوار كمتر بوده و اين انتظار كه انجام كليه كارهاي خانگي و مراقبتي فقط «كار» زنان است تقويت مي‌شود. يك برنامه كاراي يوبيآي، در صورت كفايت مبلغ، با فراهم آوردن درآمد پايه فردي، زناني را كه به لحاظ اقتصادي وابسته هستند، توانمند كرده و به طور خاص خروج زنان از روابط خانگي نامطلوب و تعرض‌آميز را تسهيل مي‌كند.