شوراهاي شهر، پتانسيل مغفول

نگاهي به تاريخچه شوراها در ايران نشان مي‌دهد كه نخستين انديشه‌هاي تشكيل شوراها به پس از سفر دوم ناصرالدين‌شاه قاجار به فرنگ و آمدن كنت دمنت فرت ايتاليايي همراه شاه به ايران بازمي‌گردد. در اين زمان بود كه شاه ،كنت ايتاليايي را مامور تنظيم نخستين نظام‌نامه بلديه نمود؛ نظام‌نامه‌اي كه با نگاهي به تحولات مغرب‌زمين و با هدف تمركز‌زدايي از قدرت مركزي و سپردن امور شهرها و محلات به دست اهالي شهرها نگاشته شد و حتي مي‌توان قانون بلديه مصوب 1286 كه انجمن بلديه را تشكيل داد نيز مولود همين نظام‌نامه دانست. زمان زيادي از تصويب قانون اخيرالذكر نگذشته بود كه با كودتاي اسفند 1299 رضاخان پهلوي، استقلال نيم‌بند انجمن بلديه بيش از پيش تضعيف شد و با تصويب قانون بلديه 1309 و پيش‌بيني تعيين رييس انجمن توسط وزارت داخله و سلب اختيار اعضا كه تا آن زمان رييس انجمن را انتخاب مي‌كردند، در عمل تير خلاصي بر نهال جوان انجمن بلديه وارد آمد. فرازوفرودهاي انجمن شهر ادامه داشت تا آنكه در سال 1357 با پيروزي انقلاب اسلامي، اميد تقويت بيش از پيش شوراها كه علاوه بر ريشه‌هاي حقوقي و قانوني، داراي ريشه ديني و قرآني بودند جان تازه‌اي گرفت. اختصاص فصل هفتم قانون اساسي با 7 اصل به شوراها و انجمن‌هاي شهر را بايد در همين راستا و تحقق‌بخش خواسته بحق افزايش جايگاه شوراهاي مردمي دانست. اما به ‌هر روي برخلاف پيش‌بيني قانون اساسي، تشكيل شوراها با بيست سال تاخير محقق گشت و در فاصله زماني تصويب قانون اساسي تا برگزاري انتخابات اولين دوره شوراها در سال 1377 و آغاز به‌ كار اين شوراها، اختيارات و تكاليف شوراها كه امروزه در ماده 80 قانون قانون تشكيلات، وظايف و انتخاب شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران ‌قرار دارد، ميان ديگر نهادها و ارگان‌هاي دولتي تقسيم شد. به‌عبارتي مي‌توان شوراها را به مثابه ميراث‌داري دانست كه پس از تقسيم ماترك و تسلط ديگر ورثه در اموال برجاي مانده، از سفر بازگشته است و هيچ‌يك از ميراث‌خواران حاضر به بازپس دادن سهم او نيستند. اگرچه تلاش‌هاي مختلف اعضاي شوراها در ادوار مختلف فعاليت شوراها از طريق رايزني و مذاكره با نمايندگان مجلس، مقامات قوه مجريه و قضاييه و همچنين طرح دعاوي در محاكم دادگستري و ديوان عدالت اداري توانسته منجر به استقرار بخشي از اختيارات شوراها در يد اين نهاد گردد، اما حقيقت اين است كه بررسي‌هاي صورت‌گرفته نشان از اين واقعيت تلخ دارد كه شوراها امروزه تنها حدود يك سوم از اختيارات پيش‌بيني‌شده قانوني خود را بر عهده دارند. سويه غم‌انگيز ماجرا اينجاست كه شوراها در عمر كوتاه 22 ساله خود همواه با رقيبي قدرتمند به‌ نام قوه مجريه دست به ‌گريبان بوده‌اند كه از نظر پول، قدرت سياسي، قدرت رسانه‌اي و پتانسيل‌هاي چانه‌زني در سطوح بالاي تصميم‌سازي و تصميم‌گيري نظام دست بالا را داشته و از همه بدتر، مصوبات اين رقيب پر قدرت، براي شوراها الزام‌آور است. تحولات سال‌هاي اخير از جمله در دوران شوراي پنجم نشان از اين دارد كه دولت‌ها نه ‌تنها تمايلي به بازپس دادن اختيارات و قدرت واقعي شوراها به اين نهاد مردمي ندارند كه حتي در تلاش هستند تا اندك قدرت باقيمانده و منابع مالي شوراها را نيز به دست بياورند. شايد بتوان نقطه آغازين اين محدودسازي‌ها را در قانون موسوم به تجميع عوارض مصوب سال 1381 ديد كه قدرت شوراها در وضع عوارض را به‌ شدت محدود ساخت. اين رويه بعدها در قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب 1387 ادامه يافت. دنباله اين اقدامات در اصلاحات اخير اين قانون و تلاش مجلس و قوه مجريه براي هرچه محدودتر ساختن اختيارات شوراها در وضع عوارض و حتي واريز عوارض به خزانه دولت و نه خزانه شهرداري خود را به‌ خوبي نشان داد.
تقليل 10 نفري تعداد اعضاي شورا به نسبت دوره قبل و رساندن آن به 21 نفر درحالي كه در سال 1286 تهران 160 هزار نفري داراي 30 عضو شورا بود، محدودسازي اختيار شوراها در انتخاب شهرداران به موجب قانون منع به‌كارگيري بازنشستگان توسط مجلس قبل و تلاش‌هاي گاه و بي‌گاه هيات تطبيق مصوبات شوراها براي ورود به بررسي «تصميمات» شورا، در حالي كه اين هيات صرفا مجاز به اظهارنظر در خصوص «مصوبات» است، تنها گوشه‌اي از رنجي است كه شوراها در سال‌هاي اخير متحمل شده‌اند. همه اينها در حالي است كه در اكثر كشورهاي توسعه‌يافته، برخي امور خدماتي و حتي بعضا حاكميتي نظير بخش‌هايي از حوزه انرژي، مدارس تا پيش از ورود به دانشگاه‌ها و... كه درآمدزا هستند، تحت مديريت شورا و شهرداري قرار دارند. اما در كشور ما به‌ جز مواردي معدود، تنها خدماتي نظير كفن و دفن اموات، فضاهاي سبز شهري، رفع سد معبر و دفع پسماند كه بازدهي مالي ندارند در اختيار شوراها و شهرداري مانده است و قوه مجريه و مجلس نه‌تنها در بودجه‌بندي و تخصيص اعتبار گوشه چشمي به شوراها ندارند كه حتي در پي كاستن اندك منابع كسب درآمد شورا و شهرداري نيز هستند. باري، حال همه ما خوب است، اما تو باور نكن. روز شوراها مبارك.