شعبه دوم شوراي نگهبان؟
مجمع تشخيص مصلحت نظام خود را براي نظارت بر مصوبات مجلس آماده مي‌كند
محمدحسن نجمي
اخيرا مجمع تشخيص مصلحت نظام در بررسي آيين‌نامه نظارتي اين نهاد، مصوبه‌اي را گذرانده كه بر مبناي آن، مي‌توان گفت مجمع تبديل به شوراي نگهبان دوم خواهد شد؛ البته نه به لحاظ رد و تاييد صلاحيت نامزدهاي انتخاباتي بلكه درباره لوايح و طرح‌هايي كه در مجلس مورد بررسي قرار مي‌گيرند.
در اين مصوبه كه منطبق بر ماده ۶ آيين‌نامه نظارت مجمع است، تاكيد شده كه «رييس مجلس موظف است پس از اعلام وصول لوايح و طرح‌ها در مجلس، نسخه‌اي از آنها را براي رييس هيات‌عالي نظارت بر سياست‌هاي كلي نظام ارسال كند تا از طريق دبيرخانه در اختيار اعضاي هيات‌عالي و كميسيون‌هاي مرتبط قرار گيرد».
به عبارت ديگر، طرح‌ها و لوايحي كه در نخستين مرحله فقط اعلام وصول هم مي‌شوند، بايد به مجمع ارسال شود. طرح و لايحه پس از اعلام وصول توسط هيات‌رييسه به كميسيون مربوطه ارجاع مي‌شود و در آنجا آن كميسيون اقدام به چكش‌كاري و تغييراتي در آن طرح يا لايحه مي‌كند. پس از بررسي در كميسيون، آن طرح يا لايحه، با توجه به قيد فوريتي كه اعلام وصول شده، در دستور كار قرار مي‌گيرد. وقتي نوبت صحن به آن طرح يا لايحه برسد، ابتدا كليات آن پس از قرائت گزارش كميسيون مربوطه و نطق موافقان و مخالفان، به راي گذاشته مي‌شود؛ اگر راي بياورد، مجلس طبق قيد فوريت آن وارد جزييات و اگر راي نياورد دوباره به كميسيون مربوطه ارجاع مي‌شود. حالا با اين اوصاف مجمع تشخيص مصلحت نظام طبق اين مصوبه مي‌خواهد پيش از آنكه طرح يا لايحه به صحن برسد و حتي قبل از كميسيون تخصصي، آن را در اختيار گيرد. به مجمع اما نگفته دريافت طرح يا لايحه خام از سوي اعضاي هيات عالي و كميسيون‌هاي مرتبط چه فايده‌اي دارد، چرا كه بسياري از طرح‌ها و لوايح پس از طي بررسي‌ها و چكش‌كاري در كميسيون‌هاي مجلس و حتي صحن، دچار تغييرات زيادي مي‌شوند كه بعضا حتي به لحاظ محتوايي نيز متفاوت با آنچه مي‌شود كه در ابتدا بوده است.
خلاف اصل ۹۴
مجمع به همين بسنده نكرده و در قالب ماده ۷ تصويب كرده كه «رييس مجلس شوراي اسلامي نسخه‌اي از مصوبات مجلس را همزمان با ارسال به شوراي نگهبان، براي رييس هيات‌عالي نظارت ارسال مي‌كند. رييس هيات‌عالي نظارت مصوبه مذكور را به منظور بررسي مغايرت يا عدم انطباق با سياست‌هاي كلي نظام از طريق دبير مجمع به كميسيون‌هاي تخصصي مجمع ارجاع داده تا در مدت تعيين‌شده اظهارنظر كنند».
به نظر مي‌رسد اين مصوبه مجمع، در تعارض با نصّ صريح اصل ۹۴ قانون اساسي باشد. طبق اين اصل، تنها مرجعي كه مجلس موظف است مصوباتش را براي تطبيق بر «شرع» و «قانون اساسي» ارسال كند، شوراي نگهبان است: «كليه مصوبات مجلس شوراي اسلامي بايد به شوراي نگهبان فرستاده شود. شوراي نگهبان موظف است آن را حداكثر ظرف ۱۰ روز از تاريخ وصول از نظر انطباق بر موازين اسلام و قانون اساسي مورد بررسي قرار دهد و چنانچه آن را مغاير ببيند براي تجديدنظر به مجلس بازگرداند؛ در غير اين صورت مصوبه قابل اجراست.»
به عبارت ديگر مجمع مشخص نكرده كه بر اساس كدام بند، ماده يا قانون، مصوبه‌اي فراتر از قانون اساسي تصويب كرده است؛ درحالي كه قانون اساسي به عنوان مرجع و مادر قوانين به حساب مي‌رود و هيچ شخص و نهاد و قانوني امكان نقض قانون اساسي را ندارند؛ واضح‌تر مي‌شود اينكه فرد و نهاد و سازمان امكان نقض قانون اساسي را دارند اما نبايد امكان اجرا و بدعت نقض قانون اساسي را داشته باشند. رييس‌جمهوري طبق قانون و سوگندي كه در مراسم تحليف ياد مي‌كند، وظيفه دارد پاسدار قانون اساسي و حقوق شهروندي مردم باشد كه در اين موارد وظيفه رييس‌جمهوري است كه به نهاد، فرد يا سازمان ناقض، «تذكر قانون اساسي» بدهد.
خلاف اصل ۹۶
در ادامه ماده ۷ كه مجمع تصويب كرده، آمده «هيات‌عالي نظارت اگر مصوبات نهايي مجلس را مغاير يا غيرمنطبق با سياست‌هاي كلي تشخيص داد، موضوع توسط رييس هيات‌عالي نظارت به شوراي نگهبان اعلام خواهد شد تا اين شورا نسبت به اعلام مغايرت مصوبه مجلس با اصل ۱۱۰قانون اساسي اقدام كند».
اين بخش از ماده ۷ نيز به نظر مي‌رسد ناقض اصلا ۹۶ قانون اساسي باشد. قانون اساسي تنها مرجع تشخيص عدم مغايرت با «قانون اساسي» و «شرع» را شوراي نگهبان اعلام كرده است: «تشخيص عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراي اسلامي با احكام اسلام با اكثريت فقهاي شوراي نگهبان و تشخيص عدم تعارض آنها با قانون اساسي بر عهده اكثريت همه اعضاي شوراي نگهبان است».
تعريف وظايف جديد براي مجمع از سوي مجمع
همچنين بر اساس تبصره‌هاي ماده ۷ اين آيين‌نامه «دبير عنداللزوم مي‌تواند مصوبات مذكور را به كميته‌هاي تخصصي دبيرخانه مجمع نيز جهت بررسي ارجاع كند» و «هرگاه كميسيون مجمع در موعد مقرر، نظر خود را به دبيرخانه هيات ارايه نكند، دبير هيات عالي با دريافت نظر كميته‌هاي تخصصي ذي‌ربط دبيرخانه، موضوع را به هيات عالي گزارش خواهد كرد».
در اين بخش به نظر مي‌رسد مجمع از حدود تعريف‌شده موجود در قانون، عبور كرده است. اين قسمت مجلس را ملزم كرده تا «با اصلاح آيين‌نامه داخلي خود امكان اعمال ماده ۷ و اظهارنظر نماينده يا نمايندگان هيات‌عالي نظارت در كميسيون‌ها و صحن مجلس را فراهم كند».
در اصل ۱۱۲ قانون اساسي وظايف مجمع تشخيص مصلحت نظام به صورت شفاف بيان شده است كه در آن الزام مجلس به اصلاح آيين‌نامه داخلي خود ديده نمي‌شود؛ آن‌هم براي اعمال مواد ديگري كه آنها هم به نظر مي‌رسد خلاف قانون اساسي باشند. اين اصل قانون اساسي مي‌گويد: «مجمع تشخيص مصلحت نظام براي تشخيص مصلحت در مواردي كه مصوبه مجلس شوراي اسلامي را شوراي نگهبان خلاف موازين شرع يا قانون اساسي بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام، نظر شوراي نگهبان را تامين نكند و مشاوره در اموري كه رهبري به آنان ارجاع مي‌دهد و ساير وظايفي كه در اين قانون ذكر شده است به دستور رهبري تشكيل مي‌شود». طبق اين اصل، الزام و دستور به نهادهاي ديگر جزو وظايف مجمع به شمار نمي‌رود.
مجمع يا شورا؟
بخش ديگري از اين تبصره كه از تصويب مجمع گذشته، مي‌گويد: «مهلت اعلام نظر هيات‌عالي نظارت، ۱۰ روز از تاريخ وصول مصوبه مجلس است. در صورت ضرورت، اين مهلت با هماهنگي شوراي نگهبان قابل تمديد، تا حداكثر مهلت قانوني اظهارنظر آن شورا خواهد بود و در موارد ۲ و ۳ فوريتي، متناسب با مراتب فوريت اقدام خواهد شد».
ماده هشتم آيين‌نامه هيات‌عالي نظارت كه تصويب شده، درباره تغيير قوانين موجود مغاير با سياست‌ها ست كه طبق آن «چنانچه هيات‌عالي نظارت، موردي از مغايرت يا عدم انطباق با سياست‌هاي كلي نظام را در قوانين جاري احراز كند، توسط رييس هيات‌عالي به رييس مجلس شوراي اسلامي، جهت اقدام مقتضي اعلام مي‌شود».
مجمع تشخيص مصلحت نظام در اين ماده‌هايي كه از تصويب گذرانده مشخص نكرده كه اگر نظر هيات‌عالي نظارت كه خود محل مناقشه است، با نظر شوراي نگهبان مغايرت داشته باشد، كدام‌يك بايد ملاك قرار گيرند؟
سوال‌هايي از مجمع
از سوي ديگر مجمع مشخص نكرده كه تصويب چنين اختياراتي براي خود، بر اساس كدام بند و ماده و اصل قانوني بوده است. اين موضوع كه نماينده يا نمايندگان مجمع در صحن مجلس هنگام بررسي يك طرح يا لايحه اجازه اظهارنظر داشته باشند، يك بدعتي است كه تاكنون وجود نداشته است و اين بدعت مي‌تواند جاده صاف‌كن براي بدعت‌هاي جديد و قانون‌گريزي‌هاي پس از آن شود. در زمان بررسي طرح يا لايحه، تنها موافقان، مخالفان، نماينده دستگاه ذي‌نفع يا نماينده دولت و سخنگوي كميسيون مربوطه مي‌توانند اظهارنظر كنند و قانون براي حضور و اظهارنظر نماينده يا نمايندگان مجمع، پيش‌بيني خاصي نكرده است. به‌طوري كه در آيين‌نامه داخلي مجلس آمده كه «در مورد كليات هر طرح يا لايحه، ابتدا سخنگوي كميسيون اصلي حداكثر ده دقيقه گزارش مي‌دهد، پس از آن حداكثر سه نفر مخالف و سه نفر موافق به ترتيب يك نفر مخالف و يك نفر موافق و سپس نماينده دولت و پس از آن سخنگوي كميسيون هركدام حداكثر پنج دقيقه صحبت ميكنند» كه طبق اين ماده، نامي از مجمع تشخيص مصلحت نظام برده نشده است.
موضوع ديگر اين است كه تنها مرجع رسمي قانونگذاري در كشور، مجلس شوراي اسلامي است و هيچ فرد، قوه يا نهادي حق دخالت در روند كاري مجلس را ندارد. طبق قانون، قوه مقننه بايد مستقل باشد و به دور از دخالت ساير ازكان حاكميتي؛ اما با اين دخالت مشهود مجمع در الزام مجلس به اصلاح آيين‌نامه داخلي خود، مصداق نقض استقلال قوه مقننه بوده و اصل ۵۷ قانون اساسي مبني بر تفكيك قوا را نقض مي‌كند؛ كما اينكه مجمع در تعريف اين اصل از قانون اساسي به عنوان يكي از قوا مطرح نشده است.
نكته ديگر اين است كه اگر چنين موضوعي عملي شود، نه‌تنها بدعتي جديد در دور زدن قانون بنا نهاده شده كه تبعات زيادي در پي خواهد داشت، بلكه فيلترهاي مصوبات مجلس به جاي شوراي نگهبان به تنهايي، تبديل به شوراي نگهبان و مجمع مي‌شود. شأن نزول تشكيل شوراي نگهبان نظارت بر مصوبات مجلس بوده و اينكه مغايرت يا عدم مغايرت مصوبات قوه مقننه را با «شرع» و «قانون اساسي» بسنجد. سياست‌هاي كلي نظام هم، به طريق‌اولي ذيل قانون اساسي محسوب مي‌شوند، چرا كه اين سياست‌ها براساس قانون اساسي بوده و دور از آن نمي‌تواند و نبايد باشد. به نظر مي‌رسد اين اقدام مجمع نمي‌تواند در چارچوب نقش نظارتي گنجانده شود، چرا كه وقتي خواستار اظهارنظر نماينده اين نهاد در جريان رسيدگي به طرح و لايحه در مجلس مي‌شود، مشخص است كه تنها به مشورت اكتفا نخواهد شد.
اما مهم‌تر از همه اينكه، هيچ بند و اصولي از قانون اساسي، شأن قانونگذاري را به مجمع تشخيص مصلحت نظام واگذار نكرده است كه حالا بخواهد با قانونگذاري، بدعتي تازه در قانون بگذارد و شوراي نگهبان دوم را ايجاد كند؛ همان يكي كافي است!