چه درس‌هايي از شيلي مي‌توان گرفت؟
از كودتاي نظامي تا دموكراسي مديريت‌شده
پاتريكو نوايا
پاتريكو دانيل نوايا (Patricio Daniel Navia) استاد دانشگاه نيويورك است. او متخصص مسائل اقتصاد سياسي در امريكاي لاتين به‌ويژه شيلي است. نوايا در كتاب «در سايه خشونت» كه داگلاس نورث ويراستار آن بود فصلي در مورد تحولات شيلي دارد. اين كتاب به فارسي توسط محمدحسين نعيمي‌پور و محسن ميردامادي ترجمه شده است و نشر روزنه آن را در سال 1396 منتشر كرد. اين فصل از كتاب (فصل هشتم) با مقدمه‌اي از احمد ميدري به صورت جداگانه منتشر شد كه نسخه الكترونيكي آن با اجازه ناشر در سايت روزنامه و پيوست اين گفت‌وگو آمده است. با خواندن مقالات و كتاب‌هاي نوايا اين سوالات به ذهن مي‌رسد: شيلي از كودتاي پينوشه تا رسيدن به يك دموكراسي مديريت شده چه مسيري طي كرد؟ چگونه در اواسط دهه 1980 ائتلاف ميان دولت پينوشه و مخالفان آن ميسر شد؟ تا چه اندازه شكاف ميان جناح‌هاي طرفدار دولت در شكل‌گيري نظام سياسي جديد موثر بود و تا چه اندازه بحران مشروعيت و ساير عوامل؟ اين سوالات را از خود نوايا پرسيديم و با مطالبي كه در همان فصل از كتاب و منابع ديگر نوشته بود، تكميل كرديم. مصاحبه به صورت يك مقاله بازنويسي شد تا خواننده بدون مراجعه به آنها بتواند فهم كاملي از نظرات او به دست آورد. از احمد ميدري و محمدرضا فرتوسي كه اين متن را دراختيار روزنامه قرار دادند، بسيار سپاسگزاريم.
من متخصص ايران نيستم هر چند در دانشگاه نيويورك يكي از دانشجويان من كه ايراني است پايان‌نامه خود را در مورد انقلاب ايران زير نظر من گذراند و اطلاعات كلي در مورد ايران دارم و حوادث اخير آن را از دور دنبال مي‌كنم.
در مورد شيلي بايد بگويم از سال ۱۸۷۰ انتخابات پارلماني و رياست‌جمهوري تا كودتاي 1973 به صورت آزاد وجود داشت. چرا اين آزادي به كودتا منجر شد و چرا از دل كودتا انتخابات مديريت شده بيرون آمد، نكته مهم و آموزنده‌اي است. ميزان مشاركت مردم در تاريخ انتخابات شيلي به تدريج افزايش يافت. در سال ۱۸۷۰ به ميزان ۳،۳درصد و در سال ۱۹۷۳ به ميزان ۶۹،۱درصد از واجدين شرايط در انتخابات شركت كردند. اين ميزان مشاركت در طول ۱۰۰ سال به تدريج افزايش يافت اما به يك‌باره كودتاي نظامي همه چيز را دگرگون كرد. تصور عمومي بر اين است كه ملي كردن صنايع مس و اهميت اقتصادي آن براي امريكا علت كودتاي امريكايي در شيلي بود. اين تفسير از كودتاي 1973 نادرست به نظر مي‌رسد. به‌طور خلاصه مي‌توان علت كودتا را اين‌گونه توضيح داد: از پايان قرن نوزدهم تا دهه 1960 قدرت‌هاي سياسي و اجتماعي كشور از نتايج انتخابات راضي بودند، زيرا نتيجه انتخابات با قدرت زمين‌داران، صاحبان معادن، كارفرمايان و كارگران صنعتي سازگار بود. از دهه 1960 نيروهاي چپ با
سر دادن شعارهايي مانند اصلاحات ارضي و تقسيم اراضي به نفع كشاورزان و ملي كردن صنايع به نفع كارگران ميزان مشاركت در انتخابات را به نفع خود به شدت تغيير دادند. نيروهاي چپ موفق شدند كارگران، كشاورزان و حاشيه‌نشين‌هاي شهري را پاي صندوق راي بياورند و با اكثريت قاطع برنده انتخابات در پارلمان، رياست‌جمهوري و شوراهاي شهر شوند. قدرت‌هاي متشكل (زمين‌داران، معدن‌داران و كارفرمايان صنعتي)، انتخابات آزاد را موجب اضمحلال منافع اقتصادي و سياسي خود ديدند و
از همين رو با نيروهاي نظامي و قدرت‌هاي خارجي ائتلاف كردند تا نيروهاي چپ را از صحنه قدرت خارج كنند. اقتصاد و سياست تا پيش از دهه 1960 در دست زمين‌داران بزرگ، صاحبان معادن نيترات و مس و كارفرمايان صنايعي بود كه از ابتداي قرن بيستم از سياست‌هاي جايگزين واردات منتفع شده بودند. رقابت انتخاباتي ميان اين گروه‌هاي محدود وجود داشت و همه نيروهاي قدرتمند از جمله نظاميان از نتايج انتخابات در همه دوره‌ها كم و بيش راضي بودند و آن را براي خود تهديد نمي‌دانستند. اما اين روند كه تحليلگران آن را اتحاد صاحبان قدرت در شيلي مي‌دانستند در دهه ۱۹۶۰ تغيير يافت. ادواردو فري در سال ۱۹۶۴ از حزب دموكرات مسيحي سياست‌هاي جديدي را اتخاذ كرد كه زمين‌داران بزرگ، شركت‌هاي بزرگ و درنهايت متحدان نظامي آنها را به شدت نگران كرد. دولت دموكرات مسيحي «ادواردو فري» برنامه‌اي را تدوين كرد كه هدف آن نوسازي اقتصادي به نفع فقراي شهري و روستايي بود. مقابله با ملاكين بزرگ در قالب اصلاحات ارضي و ايجاد اتحاديه‌هاي كشاورزي، توزيع قدرت را در مناطق روستايي دگرگون ساخت. برنامه ديگر ادواردو فري شيليايي كردن (ملي كردن) معادن مس بود كه دو هدف را دنبال مي‌كرد؛ نخست افزايش درآمدهاي دولت و دوم جذب سرمايه‌هاي خارجي. به يمن درآمدهاي ناشي از معادن مس، سرمايه‌گذاري‌هاي دولتي در اين دوره به سرعت افزايش يافت، رشد سالانه ده درصدي سرمايه‌گذاري‌هاي دولتي موجب شد كه تصميم‌گيري در مورد سه‌چهارم سرمايه‌گذاري‌ها به صورت مستقيم يا غيرمستقيم در دست دولت قرار گيرد. دولت آلنده پا را فراتر گذاشت. آلنده به دنبال حذف كامل سرمايه‌داري خصوصي در بخش‌هاي مختلف بود. همچنين اين دولت در پي اتحاد با سرمايه‌هاي كوچك و متوسط و كارگران و كشاورزان بود كه با استقبال آنها نيز روبه‌رو شد. آلنده در چهارده ماه نخست حكومتش بيش از كل دوران حكومت پيشين به مصادره مزارع بزرگ پرداخت. تا سال ۱۹۷۳ شركت‌هاي توليدي دولتي بيش از ۴۰درصد از كل توليد صنعتي را در دست داشتند و ۳۰درصد از نيروي كار صنعتي در استخدام اين شركت‌ها بود. يك دهه حاكميت جريان‌هاي چپ، قدرت اجتماعي را به نفع آنها تغيير داد. هر چند اين دوران نتايج اقتصادي مطلوبي در پي نداشت و رشد درآمد سرانه از ابتداي دهه ۱۹۶۰ تا كودتا تنها ۱،۴درصد و تورم بيش از ۲۵ بود، اما طبقات فقير از اين سياست‌ها استقبال مي‌كردند. جريان‌هاي راست و محافظه‌كار خود را در حال حذف كامل از صحنه قدرت رسمي مي‌ديدند. پيروزي كامل نيروهاي چپ واكنش خشونت‌بار نظاميان را كليد زد و به كودتاي پينوشه در 1973 انجاميد. هنگامي كه بخش‌هاي حاشيه‌نشين يا احزاب سياسي كه در پي نمايندگي «فقرا» بودند درصدد كنترل دولت مركزي برآمدند و به قدرت رسيدند و كوشيدند تا توزيع رانت‌ها را دگرگون كنند، تعادل سياسي ديگر نمي‌توانست دوام يابد و جريان آرام مشاركت مردم در انتخابات و مردم‌سالاري تدريجي به پايان خود رسيد. در مورد سهم ملي كردن صنايع مس در كودتاي ۱۹۷۳ بايد به اين نكته توجه كرد كه در درجه نخست شيليايي كردن يا همان ملي كردن صنعت مس از ۱۹۶۶ در دولت فري آغاز شد و دولت سهم برخي از مهم‌ترين معادن مس را در همان دوره به تملك خود در آورده بود. از طرف ديگر ملي كردن مس چه در زمان فري و چه در زمان آلنده مورد تاييد همه جريان‌هاي سياسي بود و بر همين اساس پس از كودتاي پينوشه و در قانون اساسي 1980، دولت مالك همه معادن مس شد. پس نمي‌توان ملي كردن مس را به آلنده و علت كودتا را به ملي كردن آن دست‌كم به عنوان علت اصلي نسبت داد، بلكه علت را بايد در تغيير بازتوزيع قدرت سياسي جست‌وجو كرد: نيروهاي قدرتمند سياسي كه از زمان استقلال شيلي در ابتداي قرن نوزدهم قدرت واقعي اقتصادي و سياسي را در دست داشتند خود را بازنده تمام عيار سوسياليست‌ها مي‌دانستند. بخشي از صاحبان قدرت از ائتلاف حاكم بيرون رانده شدند و ديگر انتخابات آزاد با منافع آنها همخواني نداشت و از همين رو ائتلاف جديدي صورت گرفت تا نيروهاي خود را حتي با توسل به خشونت به صحنه قدرت بازگرداند.
اما چگونه از دل يك كودتاي خونين شيلي به سمت مردم‌سالاري مديريت شده حركت كرد؟
اتفاق نظر وجود دارد كه از سال ۱۹۹۰ تا امروز نوعي از مردم‌سالاري كه مي‌توان آن را مردم‌سالاري محدود، مديريت شده، يا حمايت شده ناميد از دل ديكتاتوري نظامي پينوشه متولد شد. به‌طور خلاصه فرآيند گذار به مردم‌سالاري در شيلي را مي‌توان اين‌گونه توضيح داد: پس از كودتا نيروهاي نظامي بر همه حوزه‌هاي سياسي، اقتصادي و اجتماعي حاكم شدند. سلطه نيروهاي نظامي با وجود همه حمايت‌هاي غرب به ناكارآمدي اقتصادي منجر شد، پينوشه بر اساس آموزه‌هاي گروهي از اقتصاددانان در كنترل تورم موفق بود، اما بيكاري به 25درصد رسيد، ناكارآمدي اقتصادي به بحران مشروعيت دولت نظامي كه از ابتدا فاقد آن بود، دامن زد. بقاي نظاميان بر سر قدرت به شكل سابق امكان‌پذير نبود، براي حفظ منافع خود به بازنگري در قانون اساسي در دستور كار قرار گرفت، اما
به گونه‌اي كه آنها بتوانند در صحنه قدرت باقي بمانند. در قانون اساسي جديد نيروهاي نظامي و متحدان‌شان قدرت خود را تثبيت كردند و فضاي انتخابات را چنان مديريت كردند كه ترس از واگذاري قدرت و تكرار تجربه آلنده منتفي شود. ورود نيروهاي چپ به انتخابات و باز شدن فضاي سياسي در يك انتخابات مديريت شده به نفع قدرت‌هاي متشكل بود، زيرا از تغييرات اجتماعي و سياسي ناگهاني در امان مي‌ماندند و علاوه بر آن براي مقابله با ركود و كسب محبوبيت و جلوگيري از اعتراض‌هاي عمومي، نيازمند همراهي نيروهاي چپ بودند. از سوي ديگر، نيروهاي چپ نيز با توجه به تجارب پيشين، از بسيج يك‌باره نيروهاي مردمي و استفاده از شكاف‌هاي اقتصادي و مطالبات مردمي به نحوي كه موجب احساس ترس در محافظه‌كاران شود، خودداري كردند. تغيير رويكرد هر دو جناح كه با منافع سياسي آنها كاملا سازگار بود رمز تولد انتخابات آزاد و مردم‌سالاري مديريت شده در شيلي است. شرح مختصر اين فرآيند به اين ترتيب است:
پينوشه با تصويب قانون اساسي ۱۹۸۰ حضور نظاميان و تثبيت قدرتِ جريان‌هاي محافظه‌كار را حتي با برگزاري انتخابات آزاد نهادينه كرد. اين قانون اساسي، نظاميان را ضامن نظم ناميد و به آنان قدرت فراوان داد. قانون اساسي سال ۱۹۸۰ علاوه بر اعطاي نقش قيموميت به نظاميان، آنان را از مقامات غيرنظامي مانند رييس‌جمهور مستقل ساخت. در قانون اساسي چند اصل حفظ قدرت نظاميان را تضمين مي‌كرد. رييس‌جمهور كه نقش فرمانده كل نيروهاي مسلح را برعهده گرفته بود، اختيار بركناري فرماندهان كل و افسران نظامي با رتبه بالا را نداشت. قوانين ديگري هم وجود داشتند كه استقلال در فرماندهي نيروهاي نظامي را تامين مي‌كرد. مطابق قانون اساسي سال ۱۹۸۹ زماني كه فرماندهان قواي نظامي توسط رييس‌جمهور براي دوره‌هاي چهار ساله منصوب مي‌شوند (كه اين انتخاب هم به پنج افسر با بالاترين درجه محدود مي‌شد)، آنان تنها در برابر شوراي امنيت ملي پاسخگو بودند. روساي جمهور نفوذ كمي بر فرآيند ترفيع افسران عاليرتبه در جهت نامزد شدن آنان براي اين پست داشتند. قواي مجريه و مقننه قدرت اندكي در ميزان بودجه نيروهاي مسلح داشتند. براساس قوانين مصوب سال ۱۹۹۰ بودجه نظامي همواره بيش از نرخ تورم افزايش خواهد يافت.
امتياز اقتصادي ديگري كه نظاميان دريافت كردند، «قانون مس» بود. اين قانون مقرر مي‌كرد كه ۱۰درصد از فروش سالانه شركت ملي مس به نظاميان تعلق گيرد و دولت بر اين صندوق مالي نظارتي نداشته باشد. علاوه بر اين، نظاميان مي‌توانند اموال نظامي را بدون گزارش به مقامات غيرنظامي بفروشند. اموال نيروي نظامي برخلاف ديگر اموال حكومتي تحت مالكيت حكومت مركزي نبوده، بلكه تحت مالكيت همان شاخه نظامي‌اند و همچون اموال دولتي معاف از ماليات هستند. پينوشه نه‌تنها قدرت نظاميان را تثبيت كرد، بلكه قوانين مربوط به انتخابات را به گونه‌اي تغيير داد كه منافع زمين‌داران، صاحبان معادن و كارفرمايان نيز با انتخابات مديريت شده سازگار باشد. نظام جديد، نظامي خاص بود كه انتخابات دو نامزدي ناميده مي‌شود. اين شيوه در انتخاب نمايندگان پارلمان كه ۱۳۰ عضو دارد بدين شكل است كه جناح‌هاي سياسي بايد براي هر منطقه يك فهرست دو نامزدي اعلام كنند و از هر فهرست تنها يك نماينده برنده مي‌شود مگر اينكه يك فهرست دوبرابر فهرست ديگر راي آورده باشد كه در اين صورت هر دو نماينده از يك فهرست به پارلمان مي‌روند. اين شيوه انتخاباتي قدرت مديريت انتخابات را به ائتلاف كودتاچيان مي‌داد. جناح محافظه‌كار هر چند اكثريت آرا را نداشت، اما مي‌دانست كه مي‌تواند درصدي از كرسي‌هاي پارلمان را با وضع اين قاعده در اختيار داشته باشد. با اين شيوه احتمال پيروزي كامل يك جناح كاهش مي‌يافت. اين شيوه سال‌ها بعد در سال ۲۰۱۳ در شيلي برچيده شد و نظام انتخابات پارلماني در اين كشور مانند ساير كشورهاي جهان متناسب با آراي هر نامزد تغيير يافت.
براي اطمينان از حفظ قدرت نيروهاي محافظه‌كار شيوه انتخابات سنا نيز تغيير كرد. براساس قانون اساسي ۱۹۸۰ علاوه بر اعضاي انتخابي سنا كه ۳۸ نفر هستند ۸ عضو انتصابي حضور خواهند داشت، چهار فرمانده ارتش (روساي نيروي دريايي، نيروي زميني و هوايي و نيروهاي كاراييب كه بخشي از ارتش محسوب مي‌شود) اعضاي سنا خواهند بود، چهار نفر ديگر نيز توسط اين افراد از ميان نخبگان (اساتيد دانشگاه، وزراي سابق يا ساير افراد) انتخاب مي‌شوند. از آنجا كه قوانين كنگره بايد به تاييد سنا رسيده شود افراد انتصابي دايره قدرت نهاد انتخابي را محدود مي‌سازد. با اين نهادسازي محافظه‌كاران شيلي فضاي سياسي را كنترل كردند.آنها در پارلمان همواره ۴۰درصد آرا را دراختيار داشتند و اجازه وضع قانونگذاري بدون توافق آنها از جناح مقابل سلب شده بود. علاوه بر شيوه انتخابات بسياري از قوانين در شيلي نيازمند تصويب دوسوم آراست. اعضاي انتصابي سنا و داشتن حداقل ۴۰درصد كرسي‌هاي كنگره به زمين‌داران و شركت‌هاي بزرگ اطمينان مي‌داد كه ديگر مانند دهه ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ بازنده انتخابات نخواهند بود. پينوشه و حاميان او به پشتوانه همين اطمينان از نتيجه انتخابات و همچنين براي مقابله با بحران مشروعيت به انتخابات مهندسي شده به جاي ديكتاتوري مطلق تن دادند. از زماني كه پينوشه قدرت را به دست گرفت وضعيت اقتصادي تا سال ۱۹۸۳ بدتر از دوران پيش از آن بود. تنها با سركوب نيروهاي كارگري و جنبش‌هاي شهري بود كه حكومت پينوشه ادامه يافت. نيروهاي چپ، ائتلافي به نام كنسرتاسيون شكل دادند و از بحران مشروعيت و نوسانات اقتصادي استفاده كردند تا در قدرت رسمي حضور يابند. كنسرتاسيون با رياست‌جمهوري ۸ ساله پينوشه موافقت كرد و تا سال ۱۹۹۰ پينوشه مطابق قانون اساسي و با حمايت جريان‌هاي مختلف سياسي در قدرت باقي ماند. اما در انتخابات ۱۹۸۹ كنسرتاسيون برنده شد. از سال ۱۹۹۰ تا ۲۰۱۰ كنسرتاسيون تمام انتخابات رياست‌جمهوري و تقريبا اكثريت مجلس را به دست آورد. عملكرد خوب اقتصادي از 1990 تا سال 2010 و همچنين پيگيري مطالبات مردمي براي آزادي‌هاي سياسي رمز بقاي كنسرتاسيون در قدرت بوده است. اما كنسرتاسيون همواره تلاش كرده است كه تجربه دهه ۱۹۷۰ آلنده تكرار نشود. آنها از بسيج توده‌هاي مردم عليه جناح مقابل كه ميراث‌خوار كودتا شناخته مي‌شوند، استفاده نكردند و سياست‌هاي خود را تا آنجا كه امكان داشت با اجماع جناح مقابل پيش بردند. حركت آرام كنسرتاسيون در سال ۲۰۰۵ به اصلاح قانون اساسي منجر شد. تغييراتي كه پينوشه در قانون اساسي ايجاد كرده بود، اصلاح شد. دادگاه قانون اساسي از دست شوراي امنيت گرفته و به رييس‌جمهور داده شد و همان‌طور كه گفته شد شيوه انتخاباتي به شيوه مرسوم بازگردانده و بسياري از مقررات محدود‌كننده آزادي‌هاي سياسي برداشته شد. در تابستان سال 2022 براي كنار گذاشتن كامل قانون اساسي پينوشه (قانون اساسي مصوب 1980) يك همه‌پرسي انجام شد، قبل از اين تاريخ قانون اساسي چندين بار در جهت تعديل قدرت نظاميان اصلاح شده بود، اما هنوز در قانون اساسي آنها داراي اختيارات زيادي هستند كه با شكل مردم‌سالاري ناب متفاوت است از همين روي نيروهاي چپ راديكال خواهان كنار گذاشتن آن قانون اساسي بودند. از 15 ميليون فرد حايز شرايط راي‌دهي 13 ميليون نفر در اين رفراندوم شركت كردند كه 62درصد به ابقاي آن قانون اساسي راي مثبت دادند. نتيجه اين رفراندوم مشخص ساخت كه مردم همراه با نيروهاي چپ ميانه و راست مردم‌سالاري مديريت شده را ترجيح مي‌دهند.
شيلي در طول ۳۰ سال گذشته به عبارت دقيق‌تر از ۱۹۸۶ تاكنون بهترين عملكرد اقتصادي امريكاي لاتين را داشته است. سياست‌هاي اقتصادي پينوشه را «نئوليبرال» و سياست‌هاي اقتصادي پس از او را «اقتصاد اجتماعي» يا «نئوليبرال تعديل شده» ناميده‌اند. ميزان فقر هر چند هنوز بالاست، اما از ۳۸درصد جمعيت در ۱۹۹۰ به ۱۵درصد كاهش يافته است. جدا از اين حوادث و فرآيندهاي خاص كه متعلق به شيلي است مي‌توان به چند قاعده اشاره كرد:
مردم‌سالاري مديريت شده و نه انتخابات آزاد گزينه پايدار است. ائتلاف مسلط يا همان هسته اصلي قدرت اجازه انتخابات آزاد را نمي‌دهد. شكل مردم‌سالاري مديريت شده به توافق ميان نيروهاي سياسي در درون هر جامعه بستگي دارد و شكل جهاني آن قابل تعريف و توصيه نيست. هسته اصلي به علت بحران مشروعيت كه بحران كارآمدي نيز دنبال دارد به سمت توافق ميل مي‌كند و همچنين به علت شكاف در هسته اصلي قدرت به تغيير مواضع روي مي‌آورد. اما همه مساله به هسته اصلي قدرت برنمي‌گردد نيروهاي بيرون از قدرت نقش تعيين‌كننده دارند. تا چه اندازه آنها مي‌توانند بحران مشروعيت را براي هسته اصلي قدرت حل كنند و تا چه اندازه به پلتفرم‌هاي مشترك در درون خود دست مي‌يابند و مي‌توانند نيروهاي خود را انسجام بخشند در ايجاد توافق بسيار مهم است. در شيلي كنسرتاسيون به نيروي منسجم با دستور مشترك براي مذاكره دست يافت و مشروعيت را به نظام سياسي شيلي بازگرداند و نظام سياسي اقتدارگرا را به يك نظام مردم‌سالار مديريت شده متحول ساخت. استاد دانشگاه نيويورك
سلطه نيروهاي نظامي باوجود همه حمايت‌هاي غرب به ناكارآمدي اقتصادي منجر شد، پينوشه بر اساس آموزه‌هاي گروهي از اقتصاددانان در كنترل تورم موفق بود، اما بيكاري به 25درصد رسيد، ناكارآمدي اقتصادي به بحران مشروعيت دولت نظامي كه از ابتدا فاقد آن بود، دامن زد.
آلنده در چهارده ماه نخست حكومتش بيش از كل دوران حكومت پيشين به مصادره مزارع بزرگ پرداخت. تا سال ۱۹۷۳ شركت‌هاي توليدي دولتي بيش از ۴۰ درصد از كل توليد صنعتي را در دست داشتند و ۳۰ درصد از نيروي كار صنعتي در استخدام اين شركت‌ها بود.