چالش كارآمدي مشوق‌هاي مالياتي در شرايط جنگي
صدرا مجتهدزاده
در شرايطي كه تنش‌هاي ژئوپليتيك و سايه جنگ، فضاي اقتصادي كشور را با عدم قطعيت‌هاي جدي مواجه مي‌كند، بازنگري در كارآمدي ابزارهاي سياستگذاري اقتصادي امري اجتناب‌ناپذير است. يكي از اين ابزارها، «مشوق‌هاي مالياتي» است كه در دهه‌هاي اخير به عنوان يكي از مهم‌ترين روش‌هاي دولت براي تحريك سرمايه‌گذاري، توليد و اشتغال به كار گرفته شده است. با اين حال، اين پرسش اساسي مطرح مي‌شود كه آيا اين ابزار در شرايط جنگ يا وضعيت‌هاي شبه‌جنگي نيز همچنان كارآمد است يا آنكه عملا كاركرد خود را از دست مي‌دهد؟ مطابق نظام حقوقي ايران، اعطاي مشوق‌هاي مالياتي ريشه در قوانين مختلفي از جمله قانون ماليات‌هاي مستقيم دارد. به‌ويژه مواد ۱۳۲ و ۱۳۸ اين قانون، معافيت‌ها و تخفيف‌هايي را براي فعاليت‌هاي توليدي، صادراتي و سرمايه‌گذاري در نظر گرفته‌اند. هدف قانونگذار از پيش‌بيني چنين مشوق‌هايي، ايجاد انگيزه اقتصادي براي بخش خصوصي و هدايت منابع به سمت فعاليت‌هاي مولد بوده است. اين سياست بر مبناي يك پيش‌فرض كليدي استوار است: وجود ثبات نسبي در محيط اقتصادي و امكان پيش‌بيني‌پذيري براي فعالان اقتصادي. اما در شرايط جنگ، اين پيش‌فرض بنيادين به‌طور جدي مخدوش مي‌شود. بر اساس اصول علم اقتصاد و نيز تجربه‌هاي تاريخي، جنگ موجب افزايش «ريسك سيستماتيك» در اقتصاد مي‌شود؛ ريسكي كه برخلاف ريسك‌هاي عادي، قابل تنوع‌بخشي يا مديريت از سوي سرمايه‌گذاران نيست. در چنين فضايي تصميم‌گيري اقتصادي نه بر مبناي سودآوري بلندمدت، بلكه بر اساس بقا و كاهش زيان‌هاي احتمالي شكل مي‌گيرد. بنابراين حتي اگر دولت معافيت‌هاي مالياتي گسترده‌اي را نيز اعطا كند، اين مشوق‌ها نمي‌توانند انگيزه كافي براي ورود يا تداوم سرمايه‌گذاري ايجاد كنند. از منظر حقوقي نيز مي‌توان اين وضعيت را در پرتو اصل «كارآمدي قانون» مورد تحليل قرار داد. قوانين زماني مشروعيت عملي خود را حفظ مي‌كنند كه بتوانند به اهداف مورد نظر قانونگذار دست يابند. اگر يك قاعده حقوقي-مانند اعطاي مشوق مالياتي-در شرايط خاص (نظير جنگ) فاقد اثرگذاري باشد، ادامه اجراي آن بدون بازنگري با اصل عقلانيت قانونگذاري در تعارض قرار مي‌گيرد. به بيان ديگر، قانونگذار بايد ميان شرايط عادي و شرايط اضطراري تفكيك قائل شود. در اين ميان، قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران نيز چارچوب‌هايي را براي مواجهه با شرايط خاص پيش‌بيني كرده است. اصل ۷۹ قانون اساسي به دولت اجازه مي‌دهد در شرايط اضطراري، محدوديت‌هايي موقت برقرار كند، مشروط بر آنكه اين محدوديت‌ها با تصويب مجلس شوراي اسلامي باشد. هر چند اين اصل به‌طور مستقيم به مشوق‌هاي مالياتي اشاره ندارد، اما مي‌توان از آن چنين استنباط كرد كه در شرايط بحراني، دولت اختيار بازتنظيم سياست‌هاي اقتصادي- سياست‌هاي مالياتي-را دارد. افزون بر اين، اصل ۴۴ قانون اساسي كه به ساختار اقتصادي كشور و نقش بخش‌هاي دولتي، تعاوني و خصوصي مي‌پردازد، بر كارآمدي و عدالت اقتصادي تاكيد دارد. در شرايط جنگ كه منابع عمومي محدودتر و نيازهاي فوري دولت افزايش مي‌يابد، تخصيص اين منابع بايد به‌گونه‌اي باشد كه بيشترين اثرگذاري را داشته باشد. در چنين وضعيتي، تداوم اعطاي مشوق‌هاي مالياتي كه عملا منجر به كاهش درآمدهاي دولت بدون تحقق اهداف توسعه‌اي مي‌شود، مي‌تواند با روح اين اصل در تعارض باشد. از منظر اقتصادي، يكي ديگر از دلايل بي‌اثر شدن مشوق‌هاي مالياتي در شرايط جنگ، اختلال در زيرساخت‌هاي توليد و تجارت است. جنگ مي‌تواند زنجيره‌هاي تامين را مختل كند، هزينه‌هاي حمل‌ونقل را افزايش دهد و دسترسي به بازارهاي بين‌المللي را محدود سازد. در چنين شرايطي، مساله اصلي بنگاه‌هاي اقتصادي، ميزان ماليات پرداختي نيست، بلكه امكان ادامه فعاليت است. بنابراين كاهش يا معافيت مالياتي، دردي از بنگاه‌هايي كه با كمبود مواد اوليه، قطعي انرژي يا ناامني فيزيكي مواجهند، دوا نمي‌كند. همچنين بايد به اين نكته توجه داشت كه مشوق‌هاي مالياتي ذاتا ابزارهايي با اثرگذاري ميان‌مدت و بلندمدت هستند. اين در حالي است كه شرايط جنگي نيازمند سياست‌هاي فوري و كوتاه‌مدت است. به عبارت ديگر عدم تطابق زماني ميان اثرگذاري اين ابزار و نيازهاي واقعي اقتصاد در شرايط بحران، موجب كاهش كارايي آن مي‌شود. در مقابل، تجربه بسياري از كشورها نشان مي‌دهد كه در شرايط جنگ يا بحران‌هاي شديد، دولت‌ها بيشتر به سمت ابزارهاي حمايتي مستقيم حركت مي‌كنند. اين ابزارها شامل پرداخت يارانه‌هاي نقدي، تامين مالي اضطراري، تضمين‌هاي دولتي براي وام‌ها و حتي ملي‌سازي موقت برخي صنايع حياتي است. اين اقدامات برخلاف مشوق‌هاي مالياتي، تاثير فوري‌تري بر حفظ فعاليت‌هاي اقتصادي دارند.از منظر حقوقي، مي‌توان اين تغيير رويكرد را در چارچوب اصل «تناسب» نيز تحليل كرد. اين اصل اقتضا مي‌كند كه ابزارهاي اتخاذ شده توسط دولت، متناسب با شرايط و اهداف مورد نظر باشد. در شرايطي كه اقتصاد با شوك‌هاي شديد ناشي از جنگ مواجه است، استفاده از ابزارهايي كه اثرگذاري محدودي دارند، نه‌تنها ناكارآمد، بلكه مي‌تواند به اتلاف منابع عمومي نيز منجر شود. در نهايت بايد به نقش «قوه مقننه» در بازنگري اين سياست‌ها اشاره كرد. مجلس شوراي اسلامي مي‌تواند با اصلاح قوانين مالياتي يا تصويب مقررات موقت، چارچوبي متناسب با شرايط جنگي ايجاد كند. اين اصلاحات مي‌تواند شامل تعليق برخي معافيت‌ها، جايگزيني آنها با حمايت‌هاي مستقيم يا هدفمند كردن مشوق‌ها به سمت بخش‌هاي حياتي اقتصاد باشد. جمع‌بندي آنكه مشوق‌هاي مالياتي به عنوان يكي از ابزارهاي مهم سياستگذاري اقتصادي در شرايط عادي مي‌توانند نقش موثري در توسعه اقتصادي ايفا كنند. اما در شرايط جنگ به دليل افزايش ريسك، اختلال در زيرساخت‌ها، تغيير اولويت‌هاي اقتصادي و نياز به مداخلات فوري، اين ابزار كارايي خود را تا حد زيادي از دست مي‌دهد. از اين‌رو، بازنگري در اين سياست‌ها و حركت به سمت ابزارهاي جايگزين، نه‌تنها يك انتخاب، بلكه يك ضرورت حقوقي و اقتصادي به شمار مي‌رود.