مروري بر تحقق بودجه سال 1405
اقتصاد دوباره آب رفت
ندا جعفري
بر اساس آمارهاي منتشر شده توسط سازمان امور مالياتي، در پنج ماه نخست سال ۱۴۰۵ حدود ۷۹۹ هزار و ۷۰۰ ميليارد تومان (نزديك به ۸۰۰ همت) درآمد مالياتي وصول شده است كه اين رقم در مقايسه با مدت مشابه سال ۱۴۰۴ (حدود ۵۱۲ هزار ميليارد تومان) معادل ۵۶.۲ درصد رشد را نشان مي‌دهد. نكته اينجاست كه حدود ۳۱.۳ درصد از هدف پيش‌بيني شده در بودجه براي اين بازه زماني در اين مدت محقق نشده است. طبق گزارش‌ها، هدف درآمدي براي ۵ ماه نخست سال ۱,۱۶۶ هزار ميليارد تومان بوده كه با احتساب وصول ۷۹۹.۷ همتي، كسري حدود ۳۶۶ هزار ميليارد توماني (معادل ۳۱.۳ درصد) ثبت شده است. همچنين بر اساس گزارش‌هاي منتشر شده، درآمدهاي حاصل از فروش نفت ايران در پنج ماه نخست سال ۱۴۰۵ به حدود ۱۸ ميليارد دلار رسيده است. اين رقم معادل بيش از ۶۰ درصد كل درآمد نفتي پيش‌بيني شده براي سال ۱۴۰۵ در قانون بودجه است. برخي گزارش‌هاي ديگر نيز از پوشش بيش از ۸۰ درصد رقم پيش‌بيني شده بودجه در اين بازه خبر داده‌اند. بر اساس اعلام وزارت نفت، اين ۱۸ ميليارد دلار در دو بازه زماني متفاوت محقق شده است. دوره اول (۲۸ فوريه تا ۸ آوريل ۲۰۲۶): معادل ۱۱.۵ ميليارد دلار (دوره آغاز جنگ و قبل از آتش‌بس)، دوره دوم (۸ آوريل تا ۷ جولاي ۲۰۲۶): معادل ۶.۵ ميليارد دلار (دوره آتش‌بس و پيش از ازسرگيري خصومت) . برخي تحليل‌ها اشاره كرده‌اند كه با وجود اين عملكرد، روند تحقق درآمدهاي نفتي به دليل كاهش صادرات و افت ذخاير شناور نفت با محدوديت‌هايي روبه‌رو شده است.
تراز تجاري و رشد اقتصادي منفي است
وحيد شقاقي‌شهري، اقتصاددان بر اين باور است؛ براي تنظيم برنامه مالي و اقتصادي سال ۱۴۰۶ كه تبلور آن در بودجه ۱۴۰۶ خود را نشان مي‌دهد، اول بايد تصويري از پيش‌بيني متغيرهاي كليدي اقتصاد ايران در سال ۱۴۰۵ داشت. او در اين باره به «اعتماد» مي‌گويد: برآوردها نشان از اين دارد كه رشد اقتصادي حقيقي سال ۱۴۰۵ در سناريوي محتمل منفي و در محدوده ۳- تا ۵- درصد، نرخ رشد نقدينگي در پايان ۱۴۰۵ در محدوده ۶۰ تا ۶۵ درصد و متناسب اين رشد نيز حجم نقدينگي در حدود ۲۴ تا ۲۵ هزار همت قرار خواهد گرفت. اين اقتصاددان توضيح مي‌دهد: در مردادماه ۱۴۰۵ تورم ماهانه ۳.۴ درصد، تورم نقطه‌اي ۸۹ درصد و تورم ۱۲ ماهه منتهي به مردادماه ۶۹.۹ درصد بوده و برآورد محتمل اين است تورم نقطه‌اي اسفندماه ۱۴۰۵ در دامنه ۹۰ تا ۱۰۰ درصد قرار گيرد. با اين حال به دليل حجم بدهي خارجي اندك و در صورت رعايت محدوده قابل قبول انضباط بودجه و مالي و پولي و ممانعت از فروپاشي نظم و اقتدار حكمراني اقتصادي و سياسي كشور، احتمال وقوع ابرتورم در اقتصاد ايران پايين است. او ادامه مي‌دهد: قيمت دلار در بازار غيررسمي در پايان ۱۴۰۵ حدود ۲۵۰ هزار تومان، حجم صادرات غيرنفتي در پايان ۱۴۰۵ در حدود ۳۰ ميليارد دلار با كاهش حدود ۲۰ ميليارد دلاري نسبت به ۱۴۰۴ و نيز حجم واردات در پايان ۱۴۰۵ در حدود ۴۰ تا ۴۵ ميليارد دلار با كاهش حدود ۱۵ ميليارد دلاري نسبت به ۱۴۰۴ باشد. در نهايت پيش‌بيني مي‌شود حجم صادرات نفت در پايان ۱۴۰۵ حدود ۱۰ ميليارد دلار باشد. اين اقتصاددان ادامه مي‌دهد: در ضمن آنچه از شواهد و قرائن مشخص است تا انتخابات ميان‌دوره‌اي كنگره و سنا (۱۳ آبان ماه سال جاري) هدف دشمن بر تشديد محاصره دريايي و تشديد فشار اقتصادي براي تحريك اعتراضات داخلي در كنار حملات كوتاه‌مدت برق‌آسا متمركز است. از ۱۳ آبان ماه تا ۳۰ دي ماه كه كنگره جديد فعلا مستقر نشده، با احتمال زياد حدود ۷۰ روز فرصت خواهند داشت حملات شديد نظامي را در دستور كار داشته باشند. پس از استقرار كنگره و سنا، در صورت عدم دستيابي به نتايج و اهداف مورد انتظار، مجددا فشار اقتصادي با هدف فروپاشي و فرسايش تدريجي اقتصاد ايران و تحريك براي اعتراضات گسترده در دستور كار خواهد بود. شقاقي‌شهري مي‌گويد: بنابراين شرايط كاملا گوياي همه چيز است، به گونه‌اي كه ترامپ تا پايان دوره رياست‌جمهوري‌اش، بر تصاحب و غارت انرژي و مهار چين از طريق تسلط بر منابع خاورميانه متمركز خواهد بود. بنابراين انتظار مي‌رود حداقل تا دو سال آينده شرايط حاكم بر كشور تحميل جنگ تركيبي شامل؛ جنگ‌شناختي، تحريم‌هاي اقتصادي و حملات نظامي نامنظم و فرسايشي باشد. اين اقتصاددان مي‌افزايد: بنابراين براي تنظيم بودجه ۱۴۰۶ بايد اولا، وضعيت متغيرهاي كليدي و كلان اقتصاد ايران در سال ۱۴۰۵ را مدنظر داشت و ثانيا، شرايط حاكم بر كشور از منظر سياسي و تنش‌هاي تحميلي تركيبي را لحاظ كرد. البته بايد اذعان كرد سند بودجه در نظام ماليه عمومي صرفا يك ترازنامه آماري از پيش‌بيني عايدات و ثبت تعهدات دفتري نيست، بلكه ارايه‌دهنده نقشه راه حكمراني اقتصادي، نمايانگر جهت‌گيري تثبيت‌كننده سياست مالي و تنظيم‌كننده انگيزه كارگزاران در سطوح خرد و كلان است. تدوين بودجه در شرايط كنوني تنش‌زا و درگير جنگ تركيبي با بحران ناشي از ناكارآمدي الگوهاي قطعي‌نگر، چالش‌هاي متعدد نهادي و چسبندگي مخارج مواجه است.
چرخه معيوب بودجه‌ريزي
از نگاه وحيد شقاقي‌شهري، نظام بودجه‌ريزي ايران براي دهه‌ها در چرخه معيوبي از اتكا به فروض به غايت خوشبينانه از منابع درآمدي، بروز شكاف شديد درآمد- هزينه در ميانه سال مالي و در نهايت اتخاذ تدابير غيرمنسجم و اضطراري براي لحاظ صوري ارقام بودجه‌اي گرفتار بوده است. اين الگوي تنظيم بودجه در شرايطي كه شوك‌هاي ساختاري همزمان و فرساينده شديدا محيط اقتصاد كلان را محاصره كرده‌اند، تاب‌آوري خود را به‌طور كامل از دست داده و بازتوليد آن مي‌تواند بحران‌هاي انباشته گذشته را به تله‌اي بازگشت‌ناپذير بدل سازد. اين اقتصاددان مي‌گويد: تحولات چندوجهي ژئواكونوميك شامل نااطميناني‌هاي فزاينده پيرامون دالان‌هاي كشتيراني حياتي در تنگه هرمز و باب‌المندب، تغيير ديناميك روابط تجاري با خريدار اصلي صادرات نفت يعني چين، بازآرايي احتمالي فشارهاي ناشي از مناقشه هسته‌اي و تداوم استهلاك ظرفيت‌هاي انباشت سرمايه ناخالص داخلي، همگي از اين واقعيت حكايت دارند كه اتكا به يك مسير خطي و قطعي در پيش‌بيني منابع مصداق بارز خطاي محاسباتي سيستماتيك در حوزه سياستگذاري مالي است. بنابراين نقطه آغاز يك بازآرايي بنيادين در سند مالي كشور، بازتعريف رابطه عايدات نفتي با تعادل‌هاي بودجه‌اي است. او مي‌افزايد: اين گزاره كه هرگونه افزايش احتمالي در قيمت‌هاي جهاني نفت خام يا ساير كاموديتي‌ها الزاما به افزايش متناظر در عايدات در دسترس دولت منجر خواهد شد، ناديده گرفتن ماهيت اصطكاك‌هاي تجاري، تخفيف‌هاي تحميلي ناشي از تمركز بر مقاصد انحصاري و هزينه‌هاي سهمگين تسويه مالي و انتقال ارزي در شرايط تداوم محاصره همه‌جانبه و تحريم‌هاي اقتصادي فزاينده است. در ساختاري كه فروش مشتقات نفت ناچار به عبور از گذرگاه‌هاي پرريسك ژئوپليتيك و پرداخت كارمزدهاي مضاعف در زنجيره واسطه‌گري است، شكاف چشمگيري ميان قيمت‌هاي جهاني و درآمدهاي خالص ورودي به خزانه پديد مي‌آيد. بنابراين لحاظ كردن قيمت‌هاي بالا يا مقادير صادراتي بيشينه به عنوان كف تضمين شده منابع، خطرناك‌ترين نوع توهم مالي به شمار مي‌رود. شقاقي‌شهري توضيح مي‌دهد: لذا راهكار مواجهه علمي با چنين فضاي نااطميناني، جايگزيني پارادايم سنتي با مدل بودجه‌ريزي سناريومحور مشروط است؛ بدين معنا كه ساختار بودجه بايد بر پايه سناريوهاي چندلايه تدوين شود و امكان پايش منظم، تعديل سيستماتيك و بازآرايي فصلي مصارف بدون نياز به توسل به رويه‌هاي برهم‌زننده تعادل فراهم باشد. براي تحقق چنين رويكردي، تفكيك ساختاري بودجه ارزي و نفتي از بودجه ريالي يك ضرورت گريزناپذير به منظور جلوگيري از استفاده مداوم از نرخ تسعير به عنوان ابزار پوشش صوري ناترازي‌هاي ريالي است. همچنين ايجاد يك لايه ذخيره بحران و تدوين سازوكار شفاف جهت شناسايي هسته سخت مخارج يعني سطحي از هزينه‌هاي اساسي، معيشتي و حياتي حاكميت كه تحت هر شرايطي از شوك‌هاي درآمدي بايد مصون از تغيير باقي بماند، شالوده تاب‌آوري مالي اقتصاد ايران در ۱۴۰۶ را شكل مي‌دهد تا از شوك‌هاي برون‌زا به صورت يك فيلتر كنترلي محافظت كند. اين اقتصاددان مي‌گويد: پيامد گريزناپذير كسري‌هاي پنهان و آشكار ناشي از برآوردهاي غيرواقع‌بينانه، شيوه مواجهه دولت‌ها با تامين مالي اين شكاف‌ها بوده است. هشدار صريح نسبت به عدم بهره‌گيري از ظرفيت شركت‌هاي دولتي، صندوق‌هاي بازنشستگي و شبكه بانكي براي جبران ناترازي بودجه بر پديده مخرب عمليات شبه‌مالي و مالي‌سازي نامریي كسري بودجه دلالت دارد. هنگامي كه دولت با ناتواني در پوشش مصارف مواجه مي‌شود، براي اجتناب از هزينه‌هاي سياسي استقراض آشكار، تكاليف خود را در قالب تسهيلات دستوري، اوراق بدهي غيراستاندارد يا خريد تضميني به ترازنامه بانك‌ها و نهادهاي عمومي سرريز مي‌كند. اين انتقال پنهان بدهي، ناترازي مالي دولت را به عمق نظام بانكي و شركت‌هاي دولتي مي‌كشاند؛ جايي كه بانك‌ها به دليل كاهش كيفيت دارايي‌ها و جريان نقدينگي، ناگزير به اضافه برداشت مداوم از بانك مركزي يا استقراض در بازار بين‌بانكي مي‌شوند. او ادامه مي‌دهد: سازوكار بازخورد اين وضعيت به وضوح روشن است. كسري بودجه حتي اگر مستقيما به چاپ اسكناس منتهي نشود، از طريق تحميل ناترازي بر شبكه بانكي به رشد فزاينده متغيرهاي پولي و انبساط نقدينگي درون‌زا ختم مي‌شود. اين امر با فعال ساختن انتظارات تورمي، موتور محرك تورم‌هاي مزمن و ركود فراگير در اقتصاد را تغذيه مي‌كند؛ رويه‌اي كه عملا هزينه‌هاي مالي دولت را به ماليات تورمي سنگين بر دوش عموم شهروندان و بنگاه‌هاي واقعي بدل مي‌سازد.
تخصيص‌هاي بي‌حساب
وحيد شقاقي‌شهري بر اين باور است كه رفتار دولت‌ها در حوزه تخصيص مخارج در هنگام بروز تنگناهاي مالي نشان‌دهنده انحراف شديد از اولويت‌هاي رشد بلندمدت است. تجربه تاريخي اقتصاد ايران نشان مي‌دهد كه در مواجهه با كسري، مخارج جاري به علت چسبندگي‌هاي سنگين حقوق و دستمزد مقاومت بالايي نشان مي‌دهند و در نتيجه بودجه تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي و پروژه‌هاي عمراني به عنوان متغير تعديل‌كننده و نخستين قرباني كسري مالي در نظر گرفته مي‌شوند. تقليل مداوم و سيستماتيك سهم اعتبارات عمراني دولت نه تنها به تخريب زيرساخت‌هاي استراتژيك و منفي شدن رشد تشكيل سرمايه ناخالص ثابت در طول ساليان اخير منجر شده، بلكه شاهرگ محرك فعاليت‌هاي بخش غيردولتي را مسدود ساخته است. او مي‌گويد: مخارج عمراني دولت در حوزه‌هاي زيربنايي نظير انرژي، حمل‌ونقل و لجستيك، مكمل سرمايه‌گذاري بخش خصوصي محسوب مي‌شوند و تقليل آنها به اثر رانش معكوس و افول بازدهي فعاليت‌هاي اقتصادي منجر مي‌شود. از اين‌رو نظام بودجه‌ريزي جديد براي سال ۱۴۰۶ بايد به جاي كاهش نامعقول اين سرفصل، به بازآفريني نقش مخارج عمراني بپردازد؛ به‌طوري كه اين منابع با تعريف نظام‌هاي سنجش اثرگذاري و ارزيابي بهره‌وري، نقش اهرم مالي و كاتاليزور را براي فعال‌سازي جريان سرمايه‌هاي بخش خصوصي ايفا كنند. دولت بايد از طريق پوشش ريسك‌هاي خارج از حيطه كنترل بنگاه‌ها و ارايه ضمانت‌هاي معتبر مالي، زمينه تشكيل كنسرسيوم‌هاي مشترك و مشاركت واقعي بخش خصوصي را براي ورود به زنجيره‌ها و رشته‌هاي پيشران اقتصاد مهيا سازد. شقاقي‌شهري ادامه مي‌دهد: همين منطق ساختاري در رويكرد مواجهه با ابرچالش ناترازي انرژي كشور نيز بايد با حساسيت ويژه‌اي حاكم شود. هشدار مبني بر پرهيز از تلقي اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي به عنوان يك مجراي درآمدي براي جبران كسري بودجه، يك اصل محوري در اقتصاد سياسي اصلاحات اقتصادي است. تجربه مكرر سياستگذاري‌هاي شوك‌درماني در گذشته اثبات كرده است كه افزايش قيمت انرژي صرفا با هدف تامين هزينه‌هاي ريالي دولت، به علت عدم همراهي با برنامه‌هاي ارتقاي بهره‌وري و نبود بازآرايي تكنولوژيك صنايع، به سرعت توسط مارپيچ قيمت-دستمزد و جهش‌هاي ارزي مستهلك مي‌شود و صرفا بار تورمي مضاعفي را بر بدنه توليد و سبد معيشت خانوار تحميل مي‌كند. او مي‌گويد: اصلاح تعادل در بخش انرژي بايد الزاما در چارچوب يك بسته سياستي يكپارچه و مستقل از بودجه عمومي تعريف شود؛ بسته‌اي كه منابع حاصل از هرگونه اصلاح قيمت در آن مستقيما صرف حمايت هدفمند از طرح‌هاي ارتقاي بهره‌وري، نوسازي ماشين‌آلات صنعتي، توسعه انرژي‌هاي تجديدپذير و بهينه‌سازي مصرف شود. همزمان كارايي اين دكترين نيازمند بازطراحي اساسي چتر حمايت‌هاي اجتماعي است؛ جايي كه سياستگذار بايد از توزيع غيرهدفمند يارانه‌هاي عام كه بخش عمده آن توسط دهك‌هاي برخوردار بلعيده مي‌شود، به سمت شبكه‌هاي ايمني اجتماعي متمركز بر توانمندسازي دهك‌هاي پايين درآمدي حركت كند تا با حداقل اتلاف منابع عمومي، بالاترين سطح اصابت سياستي محقق شود. اين اقتصاددان توضيح مي‌دهد: تحقق اين چارچوب‌هاي اصلاحي بدون حاكميت شفافيت و مقتدر در تخصيص و ارزيابي مستمر بازدهي مصارف عمومي ميسر نخواهد بود. نظام بودجه‌ريزي نيازمند گذار از سازوكار سنتي تخصيص افزايشي به يك نظام انگيزشي دقيق مبتني بر عملكرد است؛ مدلي كه در آن مشخص شود هر واحد ريالي تزريق شده به سرفصل‌هاي مختلف چه ميزان ارزش افزوده ناخالص، چند واحد تحريك سرمايه‌گذاري خصوصي و چه ميزان اشتغال پايدار در اقتصاد توليد مي‌كند. عدم تمايز ميان مصارف مولد و نامولد و انباشت مطالبات غيرواقعي در بدنه بودجه فضايي را رقم زده كه كسري‌هاي ساختاري بخش عمومي پيوسته به ترازنامه بنگاه‌هاي پيشرو منتقل شده و نقدينگي و تاب‌آوري آنها را تخليه مي‌كند. او مي‌گويد: تحميل فشارهاي زنجيره‌اي بر كارآفرينان و سرمايه‌گذاران، انگيزه انباشت سرمايه را تضعيف كرده و رفتار بازيگران اقتصادي را به سمت بازارهاي نامولد يا خروج سرمايه سوق داده است. تبديل كردن بخش خصوصي به شريك راهبردي دولت در تحقق بودجه نيازمند متعهد ماندن بخش عمومي به قواعد مالي سخت‌گيرانه، صيانت از امنيت سرمايه‌گذاري و حذف رفتارهاي دست‌اندازانه در چرخه نقدينگي شركت‌هاست.