پايان حقوقي يك توافق
مهرداد پشنگ‌پور
فروپاشي برجام و از بين رفتن اين توافق مهم غيرمعاهده‌اي از هر سوي توسط رهبران و مقامات سياسي كشورهاي طرف اين قرارداد شنيده مي‌شود و در عين حال همه اين هشدار‌دهندگان به اهميت اين قرارداد و ضرورت بقاي آن تاكيد دارند اما با وجود همه زينهارها، برجام در حال حاضر در مقام و مرحله اجرا روزگار خوبي ندارد و هر روز به ويژه اين روزها بيم گسسته شدن كامل اين پيمان بيشتر از قبل مي‌شود. با اين وضعيت يعني اعلام خروج ايالات متحده امريكا با وجود اينكه تشريفات قانوني- قراردادي و حقوقي رعايت نشد مساله فايده و منفعت برجام بيشتر مورد توجه و موضوعي شده كه اين روزها به‌شدت دستاويز مخالفان هم قرار گرفته و به وسيله آن تلاش دارند تا تمام اقدامات دولت و مشخصا مذاكره‌كنندگان هسته‌اي و شخص وزير امور خارجه را نه تنها زير سوال ببرند كه آن را مضر و عليه منافع ملي و مصلحت معرفي كنند.
حقيقت يك تاسيس حقوقي را نمي‌توان با سياسي‌كاري و سياست بازي از بين برد و انكار آن تنها يك بهانه است براي تامين منافع گروهي كه يقينا مصلحتي براي كشور ندارد در عين حال كه هر اقدام حقوقي ضرورتا و بنابر طبع و ماهيت نمي‌تواند به طور مطلق كامل باشد. برجام چه مخالفان بخواهند چه نخواهند يك قرارداد بين‌المللي غيرمعاهده‌اي است كه رژيم حقوقي را ايجاد كرده كه در فرآيند يك ديپلماسي پيچيده تدوين و تنظيم شده است، به بيان ساده اگرچه اين توافق محصول اقدامات سياسي و ديپلماتيك است اما نتيجه حاصله الزاما سياسي نبوده و نيست. خروج غيرقانوني، مانع‌تراشي و اقدامات يك‌جانبه ايالات متحده امريكا، عدم اجراي كافي تعهدات از سوي شركاء اروپايي، اصرار بر فشار حداكثري به منظور مذاكره مجدد براي يك توافق جديد، وضعيتي را عارض كرده كه شايد در عمل بايد اين گونه تلقي كرد برجام از مسير انتفاع براي ايران خارج و بهره‌اي در حال حاضر براي ايران ندارد. اين تلقي اگر چه نادرست نيست اما الزاما صحيح هم نيست و نبايد همه ماجرا تلقي شود. يك قرارداد براي اختتام خودش الزاما آيين و تشريفاتي دارد كه يا تابع قواعد مندرج در همان قرارداد يا متاثر از قواعد كلي و عمومي حاكم بر قراردادها هست. در حقوق داخلي غالب اين مقررات را مي‌توان از متون حقوق مدني و قواعد مربوط به قراردادها استخراج كرد اما در حقوق بين‌الملل موضوع متفاوت، اما مباني و اصول كلي يكي است مانند اصل وفاداري و پايبندي به قراردادها و نيز آثار حاكم بر هر توافق. معاهدات بين‌المللي مكتوب تحت رژيم حقوقي كنوانسيون ١٩٦٩ وين در خصوص حقوق معاهدات قرار دارند اما برجام بدون آنكه از اين جهت ايرادي بر آن وارد باشد معاهده نيست و بنابراين نظام حقوقي اين كنواسيون ناظر بر آن نيست اما در صورت لزوم مي‌توان از نظام حقوقي تعريف و معين شده آن كمك گرفت اگر چه برجام به دليل مقررات مناسبي كه در آن پيش‌بيني شده از آن بي‌نياز است. واقعيت اين است حتي با اختتام يك قرارداد آثار ناشي و به وجود آمده از يك توافق داخلي/ بين‌المللي باقي است مانند قرارداد بيع كه در اثناء و جريان آن تعهداتي براي طرفين به وجود مي‌آيد كه با انجام و پايان آن آثار تعهدات باقي است. رژيم حقوقي برجام دربرگيرنده مقرراتي است براي نحوه خروج و پايان بخشيدن به تعهدات كه به موجبش اطراف آن مي‌توانند با رعايت اين مقررات از برجام خارج شوند اما اين به معناي آن نيست كه خروج اگر قانوني باشد تعهدات هم از بين مي‌رود و آثار آن كاملا منتفي مي‌شود به طريق اولي خروج بدون رعايت آيين و تشريفات لازم هم‌چنين است. خروج از توافق اگر مبتني بر شرايط موجود و منطبق با توافق باشد موجب إبراء ذمه مي‌شود و اين موضوع خود يك وضعيت حقوقي پايدار است يعني ساير اطراف نمي‌توانند عليه طرفي كه طبق موازين اقدام و ظوابط موجود را رعايت كرده ادعا و اقامه دعوي كنند. برعكس اگر طرف قرارداد بدون رعايت تشريفات آن را ترك كند بايد از عهده زيان‌هاي وارده به سايرين برآيد در اين حالت وجود قرارداد اثبات ادعا را سهل و در بسياري موارد قطعي مي‌كند و در نتيجه زيان وارده نيز كمترخواهد بود. بنا براين پايان يك توافق هر‌گز برابر با پايان يافتن آثار تعهدات به وجود آمده نيست. اين قاعده كلي در مورد برجام نيز صادق و جاري است. وضعيت برجام اما از اين حيث نيز متفاوت و شايد حتي برجسته باشد. فروپاشي برجام چگونه است و چگونه اين قرارداد پايان مي‌پذيرد. يك روش معمول مانند هر توافقي انجام موضوع است و ديگر انقضاء مدت يا توافق طرفين براي اختتام، موضوعاتي كه تاكنون تحقق نيافته است. طرفين برجام مي‌توانند به استناد تخلف هر يك از طرفين اقداماتي از قبيل توقف يا تعليق تعهدات خود را انجام دهند مانند آنچه در حال حاضر از سوي ايران در حال انجام است و كاملا منطبق بر توافق است. چنين اقدامي از سوي ايران غيرقانوني نبوده و كاملا حقوقي است (ذيل بند‌هاي ٢٦و ٣٧ برجام) زيرا هيچ يك از طرفين شكايتي مبني بر تخلف ايران ارايه نداده و از طرف ديگر آژانس إنرژي اتمي در گزار‌ش‌هاي خود پايبندي ايران به مفاد اين توافق را جز در مورد اخير تاييد و در آخرين مرتبه نيز به افزايش سطح غني‌سازي اشاره كرده است. در ماده ٣٦ بطور كلي اشاره شده شاكي مي‌تواند «موضوع فيصله نيافته را به عنوان مبناي توقف كلي يا جزئي اجراي تعهداتش وفق برجام قلمداد كرده يا به شوراي امنيت سازمان ملل متحد ابلاغ نمايد كه معتقد است موضوع مصداق عدم پايبندي اساسي به شمار مي‌آيد» در حالي كه ذيل بند ٣٧ مشخصا به «ايران» چنين حقي داده شده است. بنا براين دولت‌هاي مدعي مي‌توانند با رعايت مفاد ماده ٣٦ نسبت به توقف كلي يا جزئي تعهدات‌شان تصميم‌گيري نمايند در حالي كه اعاده تحريم‌ها مستلزم به رسيدگي حقوقي و سياسي در شوراي امنيت است. در اين مورد ماده ٣٦ تاكيد دارد كه «شوراي امنيت سازمان ملل متحد مي‌بايست براي تداوم لغو تحريم‌ها راي‌گيري كند. چنانچه قطعنامه فوق‌الذكر ظرف ١٥ روز از تاريخ ابلاغ به تصويب نرسد، آنگاه مفاد قطعنامه‌هاي سابق شوراي امنيت سازمان ملل متحد مجددا اعمال خواهد شد.» به اين ترتيب بازگشت تحريم‌ها كه در واقع خلاف مقتضاي ذاتي برجام از اسباب اختتام آن مي‌تواند باشد نيازمند تشريفات خاصي است كه تاكنون محقق نشده است. اين ماده از برجام تاكيد دارد به «عدم اقدام» شوراي امنيت سازمان ملل متحد در حالي كه اين شورا در عمل و حتي قواعد و اصول حاكم نمي‌تواند نسبت به تكاليف خودش بي‌تفاوت باشد، بنابراين عدم اقدام شوراي امنيت در رويه و عمل و بنابر تكليف اين قرارداد و تاييد اين قرارداد از سوي شوراي امنيت سازمان ملل متحد عملا فرض محال و غيرمنطقي است و نوعي تعليق به محال كه نوعي تضمين عيني براي ايران هم هست به اين ترتيب نقش شوراي امنيت در بقاء برجام بسيار قابل توجه و برجسته است. مساله‌اي كه مي‌تواند حتي فقدان وجاهت حقوقي مدعيان مكانيسم ماشه را نيز نمايان كند. وظيفه ذاتي شوراي امنيت تامين و اقدام سريع و موثر از طرف ملل متحد است. بنابراين فرض عدم صدور قطعنامه از سوي شوراي امنيت بعيد و شورا هم نمي‌تواند خلاف يك وضعيت حقوقي عيني اقدام خلاف به عمل آورد مادام كه ايران مقررات برجام را رعايت نموده است اين استدلال با ملاحظه بند دوم ماده ٣٦ بند دوم منشور ملل متحد كه مقرر كرده «شوراي امنيت ملزم است روش‌هايي را كه طرفين دعوي خود براي حل و فصل اختلافات قبول كرده‌اند مورد قرار دهد» و اين روش‌ها همان‌هايي هستند كه در اين قرارداد مشخص شده است. ماده ٣٧ منشور بند دوم؛ «شوراي امنيت تشخيص دهد كه ادامه يك اختلاف در واقع محتمل است حفظ صلح و امنيت بين‌المللي را به خطر اندازد بايد تصميم بگيرد كه بر طبق ماده ٣٦ اعمال كند يا شرايطي را كه براي حل و فصل مناسب تشخيص مي‌دهد توصيه نمايد.» به اين ترتيب انفعال و ترك وظيفه شوراي امنيت حداقل از حيث حقوقي قابل تصور نيست. بنا براين از جمله مهم‌ترين روش‌هاي اختتام برجام صدور قطعنامه از سوي شوراي امنيت سازمان ملل متحد است. تغيير بنيادين اوضاع و احوال توافق هم از جمله اسباب پايان يافتن آن است يعني اگر شرايط به گونه‌اي تغيير كرد كه با شرايط و اوضاع و احوال زمان قرارداد به طور بنيادي و اساسي تفاوت يافت و امكان ادامه آنگونه كه منظور بوده ديگر وجود ندارد و ديگر منافعي را براي طرفين ايجاد نمي‌كند. مساله مهم اين است كه اگر يكي از اطراف تعهد عامدانه و آگاهانه چنين شرايطي را ايجاد كند نمي‌تواند به استناد «تغيير بنيادين اوضاع و احوال» از توافق خارج شود. بنابراين خروج از يك توافق بدون رعايت تشريفات قانوني وفق اصول و قواعد كلي و اساسي حقوقي فاقد اثر حقوقي است و طرف متخلف ضامن اقدام غيرحقوقي خود است. خروج از برجام نيز به طور كلي مبتني بر شرط ماهوي و صوري است؛ نخست بايد «عدم پايبندي اساسي» از سوي عضو برجام صورت گيرد. دوم، پس از تاييد اين نقض بر اساس تشريفات مقرر در بند‌هاي ٣٦ و ٣٧ براي توقف يا تعليق تعهدات اقدام صورت گيرد و در نهايت اقدام شوراي امنيت مبني بر اعاده تحريم‌ها مهر پايان برجام و در واقع اعاده به وضع سابق باشد هر چند آثار ايجاد شده از سوي برجام مي‌تواند ادامه يابد. ضمانت اجراي عدم رعايت اين تشريفات موجب بطلان است به اين ترتيب مبتني بر قواعد حقوقي، ايالات متحده امريكا با وجود اعلام خروج هنوز بر اساس موازين حقوقي عضوي از برجام است ؛گرچه امكان الزام براي ايفاء تعهدات عليه اين كشور وجود ندارد اما اين نقص موجود در عرصه بين‌الملل باعث نمي‌شود تا ماهيت يك عمل غيرحقوقي و قانوني تغيير يابد!