چه دستگاهي مسوول اجراي پنجره واحد تجارت فرامرزي است؟
موازي‌كاري در دو وزارتخانه
گروه اقتصادي |ارديبهشت‌ماه سال جاري بود كه محمد رضا نعمت‌زاده، وزير صنعت، معدن و تجارت دولت يازدهم، در شوراي معاونانش بر ايجاد پنجره واحد تجارت فرامرزي توسط مركز توسعه تجارت الكترونيكي تاكيد كرد و اين مركز را ملزم به اجرايي كردن اين طرح در دوره زماني كمتر از سه سال كرد و مقرر شد تا در نيمه اسفند ماه سال جاري مسوولان مركز توسعه تجارت الكترونيك طرح پنجره واحد تجارت فرامرزي را در ايران پياده‌سازي كنند.
اين اولتيماتوم و زمان‌بندي وزير صنعت، معدن و تجارت براي مسوولان مركز توسعه تجارت الكترونيكي با توجه به تجارب اولتيماتوم‌هاي قبلي وي موجب شد تا از همان زمان روزشماري براي اجرايي شدن اين طرح توسط اين مركز گذاشته شود. ثبت روزشمار طرح پنجره واحد تجارت فرامرزي اين تصور را ايجاد كرد كه گره از يكي از پروژه‌هايي كه از زمان استارت خوردنش تاكنون بيش از پنج سال مي‌گذرد باز شده است. طرحي كه مي‌تواند به خوبي روال تجارت در ايران را به‌روز كرده و البته درآمدزايي قابل توجهي نيز داشته باشد. بر اين اساس و بنا به گزارش‌هايي كه از اين مركز منتشر شده است در حال حاضر كه نزديك به 45 روز تا ضرب‌الاجل تعيين شده وزير صنعت باقي مانده است؛ مسوولان اجرايي اين طرح به فراخور گزارش‌هايي از تداوم روند اجرايي آن دارند و اعلام كرده‌اند كه اين طرح در زمان تعيين شده كليد خواهد خورد. تجارت فرامرزي يكي از 10 شاخصه بهبود فضاي كسب و كار است كه همه ساله از سوي بانك جهاني اندازه‌گيري و گزارش مي‌شود. فضاي كسب و كار نامناسب به معناي ناكارآمدي نظام اداري و در نتيجه بالابودن هزينه‌هاي معاملاتي در اقتصاد ايران و همچنين نسبت سرمايه به توليد بالاتر است. براساس آخرين گزارش سال 2014 ميلادي بانك جهاني، رتبه ايران در ميان 189 كشور، 154 بوده است. در شاخص تجارت فرامرزي، تعداد اسناد مورد نياز، مدت زمان صرف شده و هزينه‌ها بر حسب دلار براي صادرات يك كانتينر 20فوتي از تهران تا بندر شهيدرجايي و همچنين واردات از بندر شهيد رجايي تا تهران اندازه‌گيري مي‌شود. اين شاخص كليد مراحل الزامي براي صادرات و واردات كالااز طريق حمل و نقل دريايي است. كاهش تعداد اسناد موردنياز، مقررات‌زدايي، ايجاد زيرساخت‌هاي لجستيكي، ايجاد پنجره واحد تجاري الكترونيكي، ارتقا و بهبود فرآيندهاي بازرسي، ارتقاي مديريت امور گمركي، بندري و انعقاد موافقتنامه‌هاي تجاري و تجارت ترجيحي سبب كاهش زمان و تسريع فرايندهاي گمركي و كاهش هزينه‌ها و تسهيل تجارت و بهبود فضاي كسب وكار مي‌شود. در نتيجه قيمت تمام شده كالاهاي صادراتي و وارداتي به طور چشمگيري كاهش خواهد يافت و منجر به رقابت‌پذيري و بهره‌وري در اقتصاد خواهد شد. بر اين اساس براي صادرات به هفت سند نياز است و اين فرايند به‌طور متوسط 26 روز زمان نياز دارد و هزينه‌يي معادل 1470دلار را دربرمي‌گيرد. براي واردات وضعيت قدري سخت‌تر است؛ 10 سند و 37روز زمان لازم است تا يك كانتينر 20 فوتي وارد كشور شود. هزينه اين بخش نيز به طور متوسط دو هزار و 100 دلار برآورد شده است. همچنين از اجزاي شاخص تجارت فرا مرزي به تفكيك فرايندهاي آماده‌سازي اسناد، كنترل فني و ترخيص گمركي، حمل در ترمينال و حمل در داخل كشور كه توسط سازمان‌هاي مختلف ارايه مي‌شود، اين نتيجه به دست مي‌آيد كه بخش عمده زمان و هزينه صرف آماده‌سازي و تهيه اسناد مي‌شود. كشور ايران از نظر تعداد اسناد موردنياز جهت صادرات و واردات نسبت به كشورهاي منطقه از موقعيت متوسطي برخوردار است، اما در بعد زمان و هزينه صادرات و واردات به‌شدت از كشورهاي منطقه عقب است. به عنوان مثال، زمان لازم براي صادرات در كشورهاي تركيه و عربستان 13روز است اما اين زمان در ايران 26 روز اعلام شده است. براي كاهش شكاف ميان ايران و رقباي تجاري و ارتقاي جايگاه جهاني كشور در تجارت فرامرزي، بايد زمان و هزينه براي صادرات و واردات كاهش يابد. بر اساس توصيه سازمان‌هاي بين‌المللي و تجارت كشورهاي موفق در تسهيل تجارت خارجي، يكي از بهترين رويكردهاي ممكن براي مديريت مبادي ورودي و خروجي در تجارت خارجي، استقرار پنجره واحد تجاري است. بر اساس ماده هشت قانون بهبود فضاي كسب و كار؛ وزارت صنعت، معدن و تجارت، موظف است با همكاري وزارتخانه‌هاي اقتصاد و جهادكشاورزي، سازمان مالياتي، اتاق‌هاي بازرگاني و ساير دستگاه‌هاي ذيربط در مدت شش ماه پس از لازم الاجرا شدن اين قانون، فرايند تجارت خارجي اعم از واردات و صادرات كالا و خدمات، صدور اسناد و مدارك مربوط از قبيل گواهي مبدأ، فرم‌هاي تجاري، گواهي‌هاي بهداشت و استاندارد، اعتبار اسنادي، ثبت سفارش، پروانه گمركي و بيمه نامه بدون نياز به مراجعه حضوري ذي نفع را به صورت الكترونيكي درآورد. در حال حاضر با توجه به ارتباط سامانه پورتال ارزي بانك مركزي با سايت ثبت سفارش و گمرك، بخش زيادي از فرايندها به صورت الكترونيكي بدون نياز به مراجعه به سازمان‌هاي ذيربط صورت مي‌گيرد. با اين ضرورت‌ها و الزامات براي اجراي پنجره واحد تجارت فرامرزي به يك باره و درست در روزهاي كه جلسات هماهنگي براي اجراي اين طرح برگزار مي‌شد در نيمه تير ماه هيات دولت مصوبه‌يي را به تصويب رساند كه برخلاف تمام الزامات و برنامه‌هاي اجرا شده مجددا گره‌يي جديد در مسير اجرايي شدن اين طرح انداخته شد.
هيات وزيران و گره جديد
هيات وزيران بدون توجه به الزامات و اقدامات انجام شده به يكباره با مصوبه‌يي گمرك را مسوول اجرايي پنجره واحد تجاري فرامرزي ايران خواند تا همزمان دو دستگاه اجرايي مسوول اجراي يك طرح باشند. بر اساس اين آيين‌نامه هيات وزيران؛ «در اجراي ماده ۱۲ قانون گمركي، دستگاه‌هاي صادركننده مجوز در امر صادرات، واردات و ترانزيت موظفند ظرف يك ماه نمايندگان تام‌الاختيار خود را حداقل در ۱۰ گمرك كشور با تشخيص گمرك ايران مستقر و با استفاده از سامانه الكترونيكي مجوزهاي مربوط را صادر كنند. گمرك ايران با همكاري دستگاه‌هاي اجرايي ذيربط مكلف است ظرف يك سال به نهايي‌سازي و استقرار پنجره واحد تجاري فرامرزي در گمرك اقدام كند.»در عين حال طبق ماده ۱۲ امور گمركي: «براي تسهيل و تسريع در انجام تشريفات گمركي در مبادي ورودي و خروجي، نمايندگان وزارتخانه‌ها و سازمان‌هاي مسوول ساير كنترل‌ها موظفند تحت نظارت گمرك اقدام كنند. ساير كنترل‌ها مانند بازرسي‌هاي پزشكي، دامپزشكي، گياهي، استانداردهاي فني و كيفيت بايد به صورت هماهنگ و تحت نظارت گمرك ساماندهي شود. برخي از اين كنترل‌ها براي تسهيل تجارت بين‌الملل مي‌تواند با هماهنگي قبلي به گمرك واگذار شود يا در مكان ديگر به تشخيص گمرك صورت گيرد، وزارتخانه‌ها و سازمان‌هاي مسوول اين كنترل‌ها بايد براي انجام سريع وظيفه‌شان امكانات و تسهيلات لازم را فراهم كنند.»به اين ترتيب رسما مركز توسعه تجارت الكترونيكي و گمرك همزمان مسوول پياده‌سازي پنجره واحد تجاري شدند. در همان زمان البته بسياري از كارشناسان چند متولي‌گري در اين بخش را آفتي خواندند كه گريبان اجراي اين طرح را مي‌گيرد و به اين سبب از آن تاريخ نگاه‌ها به روال مثبت اجراي اين طرح كمي برگشت. البته مصوبه هيات وزيران به صراحت گمرك را مسوول اين پروژه نكرده است، بلكه منظور سيستم الكترونيكي گمرك بوده است اما گمرك در اظهارات بعدي خود را مسوول اجراي اين طرح خواند تا تلويحا دست مركز توسعه تجارت الكترونيك را ببندد و حتي يكي دو ماه گذشته نيز سامانه جامع پنجره تجارت فرامرزي را افتتاح كرد تا هر چه بيشتر دست خود را در اجراي اين طرح باز كند. البته مسوولان پياده‌سازي اين طرح در مركز توسعه تجارت الكترونيك در اين باره مي‌گويد: «گمرك بر اساس مصوبه هيات وزيران تنها مسوول پياده‌سازي پنجره واحد فرامرزي كشوري است نه ملي.»اين موضوع و نگرش از سوي مسوولان گمرك كاملا متفاوت است و آنها خود را مجري طرح پنجره واحد مي‌دانند و پس از اينكه روساي سازمان توسعه تجارت الكترونيك و گمرك تفاهمنامه‌يي را با هدف فرهنگ سازي براي ايجاد زمينه مشاركت حداكثري ذي‌نفعان در طرح پنجره واحد تجارت فرامرزي در گمرك امضا كردند اين مباحث علني‌تر به چشم خورد و رييس گمرك رسما سازمان متبوع خود را مسوول اجراي طرح پنجره واحد خواند تا از اين پس ديگر صحبتي از موازي‌كاري ميان گمرك و مركز توسعه تجارت الكترونيك مطرح نباشد. اگر چه كرباسيان بر مجري‌گري گمرك در اين زمينه اصرار دارد اما محمد نعمت‌زاده، وزير صنعت معدن تجارت كه خود استارت اجرايي شدن اين طرح را زده بود در مواجه با اظهارات كرباسيان و نگرش موازي‌كاري ميان دو وزارتخانه با وجود الزامات قانوني به «اعتماد» مي‌گويد: «اصلا موضوع موازي‌كاري وجود ندارد و هما‌ن‌طور كه قانون الزام دارد مركز توسعه تجارت الكترونيك مسوول اجراي طرح پنجره واحد فرامرزي است و آنچه در گمرك پياده‌سازي شده است با پنجره واحد فرامرزي ملي تفاوت دارد. گمرك تنها مسوول اجراي پنجره واحد تجارت فرامرزي كشوري است.»
قانون چه مي‌گويد؟
در روزگاري كه مركز توسعه تجارت الكترونيكي موفق شد مديران گمرك، سازمان بنادر و دريانوردي، سازمان راهداري و حمل و نقل جاده‌يي، اتاق بازرگاني ايران، سازمان هواپيمايي كشوري، سازمان توسعه تجارت ايران، معاونت بازرگاني داخلي وزارت صنعت معدن و تجارت، سازمان حمايت از مصرف‌كنندگان، بيمه مركزي و بانك مركزي را دور يك ميز جمع كند و به صورت مرتب با آنان جلسه برگزار كند، اين اميد شكل گرفت كه قفل اجرايي نشدن پروژه‌هايي كه بخش‌هاي مختلف دولت با آن درگير هستند شكسته شده است و مي‌توان اميدوار بود كه اين پروژه بعد از مدت‌ها به نتيجه برسد. برگزاري اين جلسات و ماموريت مركز توسعه تجارت الكترونيكي در راه‌اندازي پنجره واحد تجاري طبق اساسنامه اين مركز، به اين مركز واگذار شده است. طبق بند «د» ماده سه اساسنامه مركز توسعه تجارت الكترونيكي «تسهيل تجارت از طريق استفاده از ابزارها، مدل‌ها و استانداردهاي تجارت الكترونيكي ملي و بين‌المللي و ايجاد پنجره واحد تجاري» بر عهده اين مركز است. همچنين در ماده هشت قانون بهبود مستمر محيط كسب و كار آمده: «وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است با همكاري وزارتخانه‌هاي امور اقتصادي و دارايي و جهاد كشاورزي، اتاق‌ها و ساير دستگاه‌هاي ذيربط، ظرف شش ماه پس از لازم‌الاجرا شدن اين قانون، فرآيند تجارت خارجي اعم از واردات و صادرات كالا و خدمات و صدور اسناد و مدارك مربوط از قبيل گواهي مبدأ، فرم‌هاي تجاري، گواهي‌هاي بهداشت و استاندارد، اعتبار اسنادي، ثبت سفارش، پروانه گمركي و بيمه‌نامه، بدون نياز به مراجعه حضوري ذي‌نفع را به صورت الكترونيكي درآورد. منابع مالي مورد نياز براي اجراي اين ماده از سرفصل‌هاي دولت الكترونيكي در بودجه‌هاي سنواتي و نيز صرفه‌جويي‌هاي حاصل از بهبود فرآيندها و كاهش ديوان‌سالاري، تامين مي‌شود.»در ماده ۷۰ قانون برنامه پنج‌ساله نيز آمده: «در مورد آن دسته از فعاليت‌هاي اقتصادي كه نيازمند اخذ مجوز از دستگاه‌هاي متعدد هستند، دستگاه‌هاي اصلي موضوع فعاليت، وظيفه مديريت يكپارچه، هماهنگي و اداره امور اخذ و تكميل و صدور مجوز را بر عهده خواهد داشت و از طريق ايجاد پنجره واحد به صورت حقيقي يا در فضاي مجازي يا مشاركت ساير دستگاه‌هاي مرتبط به گونه‌يي اقدام مي‌كند كه ضمن رعايت اصل همزماني صدور مجوز از زمان پيش‌بيني‌شده در قانون نحوه اجراي سياست‌هاي كلي اصل ۴۴ قانون اساسي تجاوز نكند. در ايجاد فرآيند پنجره واحد دستگاه‌هاي فرعي صدور مجوز موظفند نسبت به ارايه خدمات از طريق استقرار نماينده تام‌الاختيار در محل پنجره واحد يا در فضاي مجازي اقدام كنند و همكاري لازم را به عمل آورند.» به اين جهت و پيرو همين مواد قانوني بود كه مركز توسعه تجارت الكترونيكي در اواخر سال ۸۸ اين پروژه را با دورنماي تبديل ايران به هاب تجاري و ترانزيتي آغاز كرد. همچنين با توجه به ماهيت فراسازماني پروژه پنجره واحد تجارت فرامرزي و نياز مبرم به هماهنگي و همكاري نزديك دستگاه‌هاي اجرايي درگير در فرآيندهاي تجارت فرامرزي و نيز براساس توصيه‌نامه شماره چهار سازمان UN/CEFACT، كميته‌يي تحت عنوان «كميته ملي تسهيل الكترونيكي تجارت فرامرزي» تشكيل داد. و فعاليت‌هاي مرتبط با اين امر را اجرايي كرد.
لوايح جديد و برداشت‌هاي متفاوت
با وجود همه اقدامات و الزامات در حالي كه به نظر مي‌رسيد با اظهارات مقامات دولتي بالاخره تكليف اين طرح مشخص شده اما مجددا دولت توپ اجراي اين طرح را در زمين گمرك و مركز توسعه به حركت انداخت. دولت با ارايه طرح «لايحه رفع موانع توليد و خروج از ركود» بارديگر خواسته يا ناخواسته اجراي اين طرح را در برزخ گمرك و مركز توسعه تجارت الكترونيك قرار داد. دولت چندي پيش بود كه بسته پيشنهادي خود با عنوان لايحه رفع موانع توليد را به مجلس برد و در حال حاضر در حالي اين لايحه در حال بررسي است كه برخي مواد الحاقي اين لايحه با برخي الزامات دولتي مغايرت دارد. بر اين اساس و در حالي كه ماده 28 الحاقي اين لايحه به ظاهر با اهداف لايحه سازگار است، اما در باطن و در لايه عمليات، هيچ تناسبي با اهداف لايحه ندارد و حتي منجر به تضعيف توليدكنندگان خواهد شد. بندهاي پيشنهادي اين ماده نه تنها كمكي به توليد و توليدكننده نمي‌كند، بلكه زمينه ورود كالاي قاچاق، واردات بي رويه و تخلفات گسترده در حوزه واردات را فراهم مي‌كند. يكي از مشكلات اصلي توليدكنندگان، قاچاق كالا به داخل كشور است كه باعث مي‌شود كالاي مشابه خارجي با قيمت ارزانتر در بازار عرضه شود و توليد داخلي به صرفه نباشد. بسته پيشنهادي دولت با عنوان لايحه رفع موانع توليد رقابتپذير و ارتقاي نظام مالي كشور كه در صحن مجلس در حال برررسي است علاوه بر اينكه شامل هيچگونه تدبيري براي پيشگيري و مقابله با قاچاق نيست بلكه ماده الحاقي 28 اين لايحه، زمينه‌هاي قاچاق گسترده از مبادي رسمي را فراهم مي‌كند. كارشناسان معتقدند كه: «گمرك چگونه مي‌تواند انبارهاي خصوصي در كل كشور را مديريت كند، در حالي كه هم اكنون نيز موجودي برخط انبارهاي گمركي مشخص نيست؟ خروجي نهايي اين ماده، چيزي جز گسترش وسيع واردات در پوشش توليدكنندگان نيست كه ضمن ضربه به توليدكنندگان داخلي كالاهاي مشابه، باعث تبديل توليدكنندگان به واردكنندگان كالا خواهد شد.»
همراهي مجلس با اصلاح ماده الحاقي
البته گويا نمايندگان مجلس اين‌بار اين تناقض را به خوبي درك كردند و با اصلاح اين ماده الحاقيه روال اجراي اين طرح را كمي با تغيير مواجه كردند. به اين سبب حميدرضا فولادگر، رييس كميسيون ويژه حمايت از توليد درباره ماده 28 الحاقي لايحه رفع موانع توليد، گفته است: «اين ماده با هدف تسهيل فرآيندهاي گمركي، برخي مقررات گمرك را اصلاح كرده بود كه در صحن علني مجلس ايرادات قانوني و نگارشي به آن وارد شد و ما هم آن را پذيرفتيم و اصلاحات مورد نظر را انجام داديم.» وي در خصوص انتقادات و ايرادات وارد شده به ماده الحاقي 28 لايحه رفع موانع توليد مبني بر اينكه اين ماده موجب از بي‌اثر شدن قوانين و دستورالعمل‌هاي مربوط به شفاف‌سازي و مبارزه با فساد مي‌شود، اظهارداشت: «به هيچ‌وجه قصد اين نبوده كه مباحث مبارزه با فساد كمرنگ شود. اين ماده مشكلاتي داشت كه مورد بازنگري و اصلاح قرار گرفت. اين ماده با هدف تسهيل فرآيندهاي گمركي، برخي مقررات گمرك را اصلاح كرده بود كه در صحن علني مجلس ايرادات قانوني و نگارشي به آن وارد شد، ما هم آن را پذيرفتيم و اصلاحات مورد نظر را انجام داديم.»به اين سبب و با وجود فرصت 45 روزه معاونت برنامه‌ريزي وزارت صمت و مركز زير مجموعه آن يعني مركز توسعه تجارت الكترونيك به عنوان متولي اصلي اجراي طرح پنجره واحد تجارت فرامرزي اما هنوز موازي‌كاري‌هاي موجود در زير مجموعه‌هاي دو وزارتخانه همچنان باقي است و مشخص نيست آيا در اين فرصت اين موازي‌كاري به هماهنگي بين دو دستگاه ختم مي‌شود يا خير؟
برش
نعمت‌زاده، وزير صنعت، معدن و تجارت كه خود استارت اجرايي شدن اين طرح را زده بود در مواجهه با اظهارات كرباسيان و نگرش موازي‌كاري ميان دو وزارتخانه با وجود الزامات قانوني به «اعتماد» مي‌گويد: «اصلا موضوع موازي‌كاري وجود ندارد و هما‌ن‌طور كه قانون الزام دارد مركز توسعه تجارت الكترونيك مسوول اجراي طرح پنجره واحد فرامرزي است و آنچه در گمرك پياده‌سازي شده است با پنجره واحد فرامرزي ملي تفاوت دارد. گمرك تنها مسوول اجراي پنجره واحد تجارت فرامرزي كشوري است.»