بودجه‌اي كه ميل به
ركود دارد
مرتضي افقه
روز گذشته، لايحه بودجه 1401 به مجلس تقديم شد. اگرچه اين لايحه در مجلس مورد بازبيني و احتمالا اصلاح و تغيير قرار مي‌گيرد اما باتوجه به ايرادات جدي و تاثيرگذاري كه در اين لايحه وجود دارد، لازم است مورد بررسي و نقد قرار گيرد تا در صورت لزوم نمايندگان نيز در بررسي خود اين ملاحظات را درنظر بگيرند. مهم‌ترين ويژگي لايحه 1401 اين‌گونه بيان شده است:
1- رشد اقتصادي 8 درصدي با تمركز بر بهره‌وري
2- ثبات اقتصادي
3- عدالت‌محوري
4- تغيير ساختار بودجه و تامين مالي اقتصاد
1- رشد 8درصدي آن‌هم با تمركز بر بهره‌وري اكيدا قابل تحقق نيست، زيرا بهبود بهره‌وري به عوامل اقتصادي، اجتماعي، تخصصي و مديريتي متعددي بستگي دارد كه انجام آن كار يك‌سال و دو سال نيست. بنابراين، اين هدف تا حد زيادي رويايي و متوهمانه است. البته نزديك شدن به اين هدف تنها با رفع تحريم‌ها و آن‌هم به دليل وجود ظرفيت‌هاي خالي ناشي از فشار تحريمي چندسال گذشته ميسر است، آن‌هم بافرض عملكرد مطلوب دولت و ساير دستگاه‌ها و قواي تاثيرگذار. براي نيل به اين هدف، علاوه بر تاكيد بر امر نشدني بهبود بهره‌وري، در اين لايحه روي تزريق سرمايه براي فعاليت‌هاي توليدي در سطح استان‌ها تاكيد شده است. اين شيوه نگاه تكراري به امر رشد اقتصادي سال‌هاست كه تجربه شده و با شكست مواجه شده است. نگاه مكانيكي و مهندسي به اقتصاد باعث شده كه كارگزاران حكومتي تصور كنند كه اگر پول و سرمايه تزريق كنند، مشكل توليد و رفاه مردم را مي‌توانند حل كنند. اين تفكر كهنه از دهه هفتاد ميلادي تاكنون از ادبيات توسعه كنار گذاشته شده است. هرچند سرمايه و پول شرط لازم براي رشد اقتصادي هستند اما شرط كافي، وجود ساختارهاي اقتصادي، اجتماعي، سياسي مناسب در كنار نيروهاي انساني متخصص و كارآمد و وجود بروكراسي روان و چابك خواهد بود كه در ايران اين شروط وجود ندارد. نديده گرفتن اين واقعيت، باعث اتلاف منابع وسيع و فرصت‌سوزي‌هاي جبران‌ناپذير طي سه دهه گذشته شده است، به همين دليل هدف رشد 8درصدي كه در اغلب برنامه‌هاي توسعه مورد تاكيد بوده و حتي در سال‌هاي وفور درآمدهاي نفتي هم محقق نشده است، در شرايط تحريمي فعلي، تحريمي ميسر نيست.
2- ثبات اقتصادي: يكي از اهداف درنظر گرفته‌شده در اين لايحه ايجاد ثبات اقتصادي از طريق كنترل تورم است. اگرچه كاهش تورم هدف ضروري و اجتناب‌ناپذيري است اما مواد متناقضي در اين لايحه وجود دارد كه امكان تحقق اين هدف را دشوار مي‌كند. يكي از ابزار درنظر گرفته شده براي نيل به اين هدف، افزايش جزيي در حقوق و دستمزد است. درحالي‌كه طبق قانون، دستمزدها بايد معادل نرخ تورم افزايش يابند و تورم فعلي بيش از 40درصد اعلام شده، افزايش دستمزد به ميزان متوسط 10درصد حاصلي جز كاهش قدرت خريد انبوه كاركنان و مردم كشور نخواهد داشت. استدلالي كه براي اين تصميم بيان شده، قابل نقد است اما پرداختن به آن در اين مطلب كوتاه ميسر نيست. با وجودي كه اين اقدام منجر به كاهش تقاضا و بنابراين كاهش تورم خواهد شد، تعيين نرخ تسعير 23000 توماني براي ارز و نيز حذف ارز 4200 توماني به‌شدت تورم‌زا خواهد بود. حذف ارز 4200 توماني برخلاف تصور بسياري از كارشناسان و مديران دولتي و نمايندگان مجلس و پرداخت مبلغي براي جبران قدرت خريد ناشي از حذف ارز 4200 توماني درنظر گرفته شده است بسيار قابل نقد است. استدلال طرفداران حذف اين نرخ آن‌هم در شرايط فعلي چندان واقع‌بينانه و علمي نيست كه توضيح آن نيز به نوشته‌اي ديگر نياز دارد. اما ذكر اين نكته اهميت دارد كه اين افراد به افزايش شديد قيمت‌ها بعد از حذف ارز 4200 توماني اذعان مي‌نمايند (اين درحالي است كه مرتب ادعا مي‌كنند اين نرخ مانع افزايش قيمت كالاهاي اساسي نشده است) اما براي جبران قدرت خريد ناشي از تورم اين اقدام، پيشنهاد مي‌كنند كه بخشي از درآمدها از طريق كارت‌هاي الكترونيك به حساب دهك‌هاي درآمدي پايين واريز شود. اين‌گونه اقدامات سطحي و كوتاه‌نگرانه، فقط در يكي، دو سال اول مي‌تواند بخشي از كاهش قدرت خريد ناشي از حذف ارز 4200 توماني را جبران نمايد. از آنجا كه اين ميزان پرداخت ماهانه (كه ظاهرا بين 100 هزار تا 150 هزار تومان درنظر گرفته شده است) در تمام سال‌هاي بعد ثابت است ولي تورم‌هاي دورقمي همچنان تداوم خواهند يافت، درنهايت اين طبقات متوسط و اقشار كم‌درآمدند كه در سال‌هاي بعد با كاهش شديد قدرت خريد و فرو افتادن در فقر درآمدي مواجه خواهند شد. لابد تجربه حذف يارانه‌ها در دوره احمدي‌نژاد و پرداخت 45000 تومان جبراني و تاثير مخرب آن بر قدرت خريد مردم طي سال‌هاي بعد فراموش شده يا نسبت به آن بي‌اعتنايي مي‌شود؟ بنابراين مجموعه اين مواد ضدونقيض در لايحه، مانع ثبات اقتصادي يا كنترل تورم خواهد شد.
دليل ديگري كه براي تاكيد بر كاهش نرخ تورم بيان مي‌شود آن است كه مي‌خواهند از اين طريق سرمايه‌گذاري در كشور را افزايش دهند. اين‌گونه سطحي‌نگري به مسائل پيچيده اقتصادي- اجتماعي همچون دهه‌هاي گذشته حاصلي جز فرصت‌سوزي و اتلاف منابع ندارد. اگرچه كاهش تورم بسيار ضروري است اما همه مي‌دانند ميل به سرمايه‌گذاري تحت‌تاثير عوامل متعددي همچون ثبات سياسي (در داخل و خارج)، ثبات مديريتي، ثبات تقنيني و ثبات اقتصادي است. اتفاقا متغير فعال در كاهش سرمايه‌گذاري و در شرايط فعلي بيش از آنكه ناشي از بالابودن نرخ تورم باشد، ناشي از تنش در روابط بين‌الملل و بي‌ثباتي‌هاي مديريت و اجرايي داخلي است. بنابراين، حتي با فرض كاهش تورم، در صورتي كه بي‌ثباتي سياسي در روابط خارجي حل نشود، بعيد است تاثير چنداني بر ميزان سرمايه‌گذاري حتي در بين سرمايه‌گذاران داخلي داشته باشد.
3- عدالت‌محوري: قرار است از طريق افزايش پلكاني حقوق و دستمزدها و نيز توزيع بودجه‌ها در استان‌ها از طريق صندوقي به نام پيشرفت و عدالت، عدالت را تامين كنند. اينكه حقوق افراد متخصص، تحصيلكرده و با تجربه را با حقوق افراد تازه‌كار و غيرمتخصص برابر كنند ضدعدالت است نه عدالت. در اينكه حقوق افراد كم‌درآمد بايد به حد تامين نيازهاي يك زندگي شايسته افزايش يابد ترديدي وجود ندارد، اما به همان نسبت هم بايد حقوق افراد باتجربه و متخصص افزايش يابد تا فاصله بين تخصص و تجربه در كار معني‌دار گردد. نزديك شدن همه حقوق‌ها به هم يا منجر به نارضايتي و در نتيجه به كاهش بهره‌وري نيروهاي متخصص و با تجربه خواهد شد، يا ممكن است به خروج اين نيروهاي تاثيرگذار از دستگاه‌هاي دولتي شود كه حاصل آن‌هم كاهش بهره‌وري و كارآمدي خواهد بود.
تمركززدايي: از جمله اهداف ديگري كه در تدوين اين لايحه مطرح شده، تمركززدايي است. باز هم اين شيوه نگاه مكانيكي به موضوعات پيچيده اقتصادي اجتماعي تكراري و شكست خورده است. افزايش بودجه استان‌ها به خصوص استان‌هاي محروم، در شرايطي كه اغلب مديران و كاركنان آنها از ضعيف‌ترين افراد انتخاب مي‌شوند، جز تعويق توسعه مناطق محروم و آمايش سرزمين حاصلي ندارد. براي تمركززدايي و آمايش سرزمين، بيش از افزايش بودجه استان‌هاي محروم، انتخاب مديران و كاركنان قوي و باتجربه اهميت دارد، در غيراين‌صورت با وجود مديران كم‌تجربه و ناكارآمد براي استان‌هاي كوچك و محروم تزريق بودجه و سرمايه بيشتر حاصلي جز اتلاف سرمايه‌هاي كشور و تداوم عقب‌ماندگي اين مناطق ندارد. باز هم تجربه شكست‌خورده سفرهاي استاني آقاي احمدي‌نژاد و پول‌پاشي همراه با تبليغات ايشان در استان‌هاي محروم گواه اين ادعاست.
4- تغيير ساختار بودجه و تامين مالي: در اين بودجه به بهانه كثرت رديف‌هاي بودجه، قرار شده است كه تعداد زيادي از رديف‌ها ادغام شوند. اينكه رديف‌ها كاهش يابند امر مطلوبي است، اما نام آن اصلاح ساختاري نيست. اصلاح ساختاري يعني حذف انبوه رديف‌هاي هزينه‌اي كه هيچ كمك مستقيم و غيرمستقيمي به افزايش توليد ملي و رفاه جامعه نمي‌كنند. در طول سال‌هاي گذشته افراد و دستگاه‌هاي ذي‌نفوذ و با اعمال قدرت، رديف‌هاي متعددي به بودجه تحميل كرده‌اند كه تنها اثرشان افزودن تعدادي نان‌خور به بودجه عمومي كشور بدون تاثيرگذاري بوده است. اگرچه به دليل تبعات اجتماعي و سياسي، كاهش اين رديف‌هاي هزينه‌اي در يك سال و دو سال ميسر نيست اما تصميم به انجام تدريجي آن مي‌تواند اصلاح ساختار تلقي شود نه ادغام رديف‌هاي بودجه.
علاوه بر نكات فوق، برخي ويژگي‌هاي ديگر اين لايحه قابل بررسي و نقد است. مثلا قرار است ميزان درآمدهاي مالياتي افزايش يابد تا شايد جبران كاهش درآمدهاي نفتي ناشي از تحريم شود. اين هم مي‌تواند اقدام مطلوبي باشد اما با اقدامات سطحي و با وجود سيستم اداري و اجرايي و بروكراسي ناكارآمد موجود، قابل انجام نيست. مثلا رييس كميسيون برنامه و بودجه مجلس گفته است كه «9 ميليون كارتخوان وجود دارد كه فقط يك ميليون كارتخوان به سازمان مالياتي وصلند.» لابد ايشان تصور كرده‌اند كه اتصال تمامي اين كارتخوان‌ها به سازمان مالياتي منبع عظيم درآمدي براي دولت ايجاد خواهد كرد. اما كيست كه نداند بخش قابل‌توجهي از اين كارتخوان‌ها در اختيار دستفروشان، دوره‌‌گردها، سبزي‌فروش‌ها، فروشنده‌هاي مترو و... است كه نه‌تنها درآمدي براي دولت ايجاد نمي‌كنند بلكه افراد جديدي كه مشمول دريافت يارانه هستند از اين طريق شناسايي مي‌شوند. به هر حال اخذ ماليات از فعاليت‌هاي غيرمولد و نهادهايي كه معاف از پرداخت ماليات هستند و نيز كاهش فرار مالياتي مي‌تواند مطلوب باشد اما طبعا با وجود بروكراسي و سيستم ناكارآمد اداري اجرايي بعيد است اين هدف هم قابل تحقق باشد.
همچنين پيش‌بيني شده كه در سال آتي يك ميليون و دويست هزار بشكه نفت به فروش برسد. با توجه به شرايط سياسي در روابط خارجي، اگر مذاكرات فعلي مرتبط با برجام به نتيجه نرسد بعيد است كه دولت بتواند اين ميزان نفت صادر كند. به علاوه، حتي در صورت فروش اين ميزان نفت، در صورت عدم توافق در FATF و عدم امكان جابه‌جايي‌هاي مالي، دريافت وجوه ناشي از اين ميزان صادرات با دشواري زيادي مواجه خواهد بود.
آخرين نكته آنكه، بودجه دولت تنها يكي از چهار جزو اصلي توليد ناخالص داخلي (GDP) كه بر رفاه و زندگي مردم تاثيرگذار است، مي‌باشد. اگرچه بودجه مي‌تواند محركي براي ساير اجزاي توليد ناخالص داخلي تلقي شود اما با كاهش شديد بودجه‌هاي عمراني در بودجه جاري و در سال‌هاي گذشته به دليل تشديد تحريم‌ها، اين بودجه قادر نيست ساير اجزاي توليد ناخالص داخلي را بهبود بخشد. كاهش بودجه‌هاي عمراني موجب كاهش فعاليت‌هاي بخش خصوصي و در نتيجه تعميق ركود و بيكاري در كشور خواهد شد كه خود مي‌تواند زمينه‌ساز بحران‌هاي اجتماعي يا سياسي باشد. در واقع اين لايحه به دنبال تامين هزينه‌هاي جاري و پرداخت به كاركنان دولت است يعني تنها مي‌تواند مشكل دولت را حل كند نه الزاما افزايش توليد ملي و سطح رفاه جامعه.