از تنسر تا داور؛ كارآمدي نظام اداري و توسعه
سيدعطاءالله سينايي
رييس‌جمهور، يكي از چهره‌هاي ارشد سازمان امور اداري و استخدامي كشور كه مدارج ترقي را در آن سازمان، به صورت پلكاني طي كرده است به رياست اين سازمان منصوب كرد. در اين يادداشت، من انتصاب اين مدير حرفه‌اي را مبنايي براي پرداختن به اهميت نظام اداري و ظرفيت‌هاي اجرايي دولت براي توسعه قرار داده‌ام. وجود ديوانسالاري قدرتمند، كارآمد و مستقل كه قادر باشد توسعه كشور را هدايت كند، يكي از پايه‌هاي اساسي نظريه‌هاي جديد توسعه است. مطالعات جديد توسعه نشان مي‌دهد كه يكي از ويژگي‌هاي تعيين‌كننده سياستگذاري در اقتصادهاي شرق و جنوب شرق آسيا، تاثير قابل توجهي است كه سازوكارهاي بروكراتيك و ظرفيت‌هاي اجرايي دولت در طراحي و اجراي سياست‌هاي اقتصادي داشته‌اند.
در مورد ارتباط توسعه با عامل نظام اداري، پژوهشگران سه واقعيت تداوم قوي در كيفيت بروكراتيك در طول زمان، همبستگي مثبت ميان توسعه و كيفيت بروكراتيك و نيز همبستگي مثبت ميان بهبود ظرفيت بروكراتيك با رشد اقتصادي كشورها را تاييد مي‌كنند.
براي دستيابي به اهداف برنامه‌هاي توسعه، دولت‌ها بر ظرفيت‌هاي اجرايي و نظام اداري، در بخش آموزش كاركنان، در مهارت‌‌‌هاي فني و در تفكر سيستمي و خلاقيت، بهبود سيستم‌هاي اطلاعاتي و ارتباطي، براي استفاده از هوش مصنوعي در تحليل سياست‌ها و ايجاد سازوكارهاي نظارت و پايش عمودي و افقي كار مي‌كنند. مشهور است كه ژنرال پارك چون هي، رهبر دولت توسعه‌گراي كره‌جنوبي معتقد بود اجراي سياست بسيار مهم‌تر از سياستگذاري است و 80 درصد زمان را براي نظارت بر اجراي سياست‌ها صرف مي‌كرد.
به كار گرفتن ابزارهاي جديد آموزشي، متاورس و آموزش‌هاي مجازي و غيرحضوري و ايجاد پژوهشگاه‌هاي سياستگذاري حكمراني و ظرفيت‌سازي اجرايي دولت از اين جمله‌اند. همچنين بايد به موضوع نظام استخدامي و انتصاب شايسته‌سالارانه كه چالشي براي نظام اداري و اجرايي دولت است، اشاره كنيم. براي حركت در جهت توسعه، بسيار مهم است كه تصميمات دولتي براي استخدام و انتصاب افراد، متناسب با مهارت‌ها و شايستگي‌هاي شغلي و نه مبتني بر روابط شخصي و سياسي باشد. متاسفانه اين يك چالش مهم در ساخت دولت و نظام اجرايي ايران است. در اين خصوص نظام اجرايي كشور بايد سازوكارهاي كارآمدتري را براي گزينش، استخدام، ارتقا و انتصاب كاركنان و مديران برقرار سازد. نظام گزينش و استخدام بايد داراي قدرت واقعي، اقتدار فني و استقلال در شكل دادن به نيروهاي بنيادين سياست‌هاي توسعه كشور باشد. در اقتصادهاي موفق، وجود چنين نظام‌هاي اداري موجب عملكرد عقلاني‌تر نهادهاي سياستگذاري و اجرايي و مصون ماندن برنامه‌هاي توسعه از آفت‌هاي ضد توسعه‌اي تغييرات سياسي شده است. در حالي كه ما با چالش مهاجرت نخبگان مواجه هستيم، استقرار نظام اداري كارآمد و گزينش شايسته‌سالارانه، گامي اساسي براي جذب و شبكه‌اي كردن نخبگان متعهد به توسعه ايران است. در مقطع كنوني اين امر مي‌تواند يك اولويت سياستي براي نظام اجرايي كشور باشد. همچنين ديوانسالاري كارآمد زمينه تربيت و تبديل نوجوانان و جوانان روستايي و كارگران و ديگر قشرها، به كارمندان شايسته دولت، كارآفرينان و رزمندگان اقتصاد و صنعت و نيز به اقشار اجتماعي سازمان يافته و مدرن را فراهم مي‌كند؛ چنانكه در دولت توسعه‌گراي كره جنوبي تجربه شده است. توسعه اقتصادي تنها دوره‌اي از رشد يكنواخت نيست، بلكه فرآيندي پويا براي دستيابي به نيروهاي پيش‌برنده توسعه و داراي فراز و فرود بسيار است. پيدايش اين نيروهاي محر‌كه و زيرساخت‌هاي رشد اقتصادي پايدار و ظرفيت‌سازي اجرايي دولت در بسترهاي داخلي و بين‌المللي مساعد، دشوارترين فاز توسعه و مشابه مرحله برخاستن از زمين براي يك هواپيما (Take off) است. پس از مرحله كنده شدن از موانع و قرار گرفتن در يك دالان پروازي امن است كه كشور در مسير رشدي پايدار، توام با انعطاف‌پذيري قرار مي‌گيرد. كشورهاي در حال توسعه، درست در مرحله Take off دچار مشكل شده و به زمين مي‌خورند. در حالي كه كشورهاي پيشگام توسعه از جامعه شروع كرده‌اند، در اقتصادهاي توسعه‌يافته نوظهور و جوامعي كه به تازگي از خواب برخاسته و وارد كانال توسعه شدند، اين نظام حكمراني است كه اسباب پيشرفت را تدارك مي‌بيند. در اين خصوص نظام حكمراني توسعه‌گرا، به دو بال «گفتمان و نظم» نياز دارد. بنا بر اين در كشور به مثابه يك هواپيما، سازمان برنامه، گفتمان‌ساز و امور اداري و استخدامي نظم‌بخش است. در واقع اين دو سازمان دبيرخانه‌هاي گفتمان و نظم‌بخشي به توسعه كشور هستند.
ايران در دهه‌هاي جاري با بحران‌ها و ابرچالش‌هاي بسياري مواجه بوده است. تحريم‌هاي بين‌المللي و چالش‌هاي سياست خارجي، بحران‌هاي زيست محيطي و منابع طبيعي، چالش‌هاي سياست داخلي و ناكارآمدي نظام اجرايي و ناترازي‌ها، همگي بر دوش بدنه اجرايي دولت قرار دارند. يكي از اين موارد نيز گسترش شديد نظام اداري بي‌كيفيت است كه موجب بلعيده شدن و اتلاف درآمد حاصل از فروش منابع طبيعي و نفت و تبديل آن به بودجه اجرايي مي‌شود. اين روند در تمام نزديك به پنج دهه اخير در جريان بوده است. در عين حال ايران به دليل گستردگي و امپراتوري تاريخي‌اش، داراي سنت ديوانسالاري نهادينه شده است. اين سنت، با افت و خيز، از عصر باستان تا زمان كنوني استمرار يافته است. در واقع اين قلمروی پهناور هيچ‌گاه به صورت تصادفي اداره نشده است. در تمام هزاره‌هاي اخير اين ديوانسالاران بودند كه تلاش كردند همزمان به نظام حكمراني و مردم خدمت كنند و امور مُلك و ملت را پيش ببرند. ميراث ايراني ديوانسالاري در دوره‌هاي كهن از زمان مادها و هخامنشيان شكل گرفته و در اعصار گوناگون تداوم يافته است. ما تجارب ديواني را با شخصيت‌هاي بزرگي چون تنسر و بزرگمهر در عصر ساساني مي‌شناسيم. ايرانيان سپس بنيانگذار ديوانسالاري دوره اسلامي بودند. در دوره اموي كه خلافت را بر عروبه (حاكميت قوميت عرب) بنيان نهاده بودند، نفوذ ديوانسالاران ايراني و كارايي آنان همانند دبيران عهد ساساني بود. تجربه و مهارت ايرانيان در امر كتابت تا بدان حد بود كه خليفه اموي، مهارت كاتب عرب خود را در كتابت، به ايرانيان تشبيه مي‌كرد. در دوره خلافت عباسيان با بيش از ۵۰۰ سال حكمراني، مهارت و پيشينه ايرانيان در فن حكومت‌داري، موجب رشك عرب بر خاندان ديوانسالار برمكيان و آل‌سهل شد كه يحيي و جعفر برمكي و فضل‌بن‌سهل سرخسي و ديگر بروكرات‌هاي بزرگ را در ميان خود و مسلط بر امپراتوري عرب داشتند. در دوره‌هاي بعد، ما ديوانسالاران بسيار برجسته ديگري در دستگاه عظيم ديواني سلاطين غزنوي، سلجوقي، مغول و پس از آن داريم كه نام و نشاني پر آوازه دارند. خواجه نظام‌الملك توسي، يكي از برترين‌هاي آنان است و پيش از او در دوره غزنوي، ابوالفضل بيهقي و پيش و پس از ايشان عميدالملك كندري، عطاالملك جويني و يكي ديگر از ديوانسالاران بزرگ خواجه رشيدالدين فضل‌الله همداني است. من، قائم‌مقام فراهاني، ميرزاتقي خان اميركبير، علي‌اكبر داور، محمدعلي فروغي و ابوالحسن ابتهاج را نيز به اين فهرست مي‌افزايم و مي‌دانيم كه سنت ديوانسالاري ما هيچ‌گاه از رجال بزرگ خالي نبوده است. در دهه‌هاي جاري شخصيت‌هاي بزرگي كه سازمان برنامه را در دوره‌هاي سخت هدايت كردند و كشور را در نيم قرن گذشته به رشد اقتصادي متوازن 8 درصد رساندند نيز در اين رديف قرار مي‌گيرند. با توجه به گذشته پرفروغ ديوانسالاري ايران، نظام حكمراني توسعه‌گرا مي‌تواند با ظرفيت‌سازي اجرايي براي دولت و نظام اداري مرحله گذار از چالش‌ها را سريع‌تر و كم هزينه‌تر پشت سرگذارد. استقرار اصول گزينش شايسته‌سالارانه و مديريت حرفه‌اي و سپس شبكه‌اي كردن نخبگان معتقد به توسعه، از جمله اقداماتي است كه مي‌تواند به مدد هوش و ذكاوت ايراني، زمينه‌ساز فائق آمدن كشور بر ناترازي‌ها و ناكاركردي‌ها باشد.
عضو هيات علمي دانشگاه و سياست‌پژوه