يادداشتي از مهرداد پشنگ‌پور
درباره بحث بي پايان
اخذ تضمين در برجام
مهرداد پشنگ‌پور
توافق بسيار مهم بين‌المللي غير معاهده‌اي برجام پيش و پس از انعقاد محل بحث و نظر‌هاي فراوان بوده و هست. منتقدان برخلاف موافقان آن را موجب تحميل هزينه‌هاي گوناگون براي كشور مي‌دانند و بر اين عقيده اصرار دارند كه برجام هيچ توفيقي براي مملكت نداشته و حتي به برنامه هسته‌اي ايران هم آسيب‌هاي فراوان رسانده است.توافق با «عدم پايبندي اساسي» ايالات متحده امريكا در دوره رياست‌جمهوري دونالد ترامپ دچار نقض فاحش شد، واقعه‌اي كه به اشتباه، خروج اين كشور از توافق تعبير مي‌شود. اين تخلف بنيادين انتقادات وارد به قرارداد را تعميق و موسع كرد.كار ويژه و محور اساسي اين انتقادات «مساله تضمين» بود به اين شرح كه توافق‌كنندگان آن‌گونه كه بايد تضمين‌هاي لازم از اطراف تعهد به ويژه ايالات متحده امريكا را دريافت نكرده‌اند و به همين دليل رييس جمهور وقت ايالات متحده امريكا بدون هيچ زحمتي توانست از توافق خارج شود. اگرچه اين نقد را مي‌توان اينچنين پاسخ داد كه اگر برجام تنها وسيله زحمت و زيان بوده پس نبايد نه تنها از خروج و نقض آن دلگير و گله‌مند بود بلكه بايد آن را زمينه و سبب مناسبي دانست براي جلوگيري از ضرر بيشتر، به ويژه كه بديهي‌ترين قواعد حقوقي نقض تعهد از سوي يكي از متعاهدين را دليل موجه و مشروعي براي طرف ذينفع فراهم مي‌آورد تا حسب مورد اقدام لازم از خروج تا مطالبه خسارات ناشي از شكستن عهد را برگزيده و اقدام مناسب عليه خاطي و متخلف انجام دهد.در نظام حقوق بين‌الملل تئوري مسووليت بدون تقصير سال‌هاست پذيرفته شده و امروز الزاما براي مطالبه زيان يا حداقل طرح مسووليت بين‌المللي نياز به اثبات تقصير عامل نيست بلكه صِرفِ احراز رابطه عليت بين عمل عامل و زيان وارده براي مسووليت كافي است. نقض برجام مستند به قواعد مندرج در برجام و اصول عمومي قواعد حقوقي- بين‌المللي، بي‌ترديد يك اقدام غيرقانوني و ناموجهي است كه زمينه لازم و مناسب براي طرح مسووليت بين‌المللي را ايجاد كرده است.طرح دعاوي بين‌المللي به دليل محدوديت‌هاي سياسي و فني و قضايي در حقوق بين‌الملل به سادگي امكان‌پذير نيست براي همين گاهي با آنكه زمينه‌هاي حقوقي كافي براي مسووليت وجود دارد اما مطالبه يا امكان عملياتي پيدا نمي‌كند يا بنابر برخي ملاحظات از آن صرف‌نظر مي‌شود. صبر راهبردي و استراتژيك از جمله مواردي است كه در نقض برجام به درستي جايگزين مطالبه شد و نتايج سودمند هم داشت كه برجسته‌ترين آن ممانعت از تشكيل يك اجماع مشروع- قانوني بين‌المللي عليه ايران و عدم امكان استفاده ايالات متحده از «مكانيسم ماشه» عليه جمهوري اسلامي ايران از نمونه‌هاي بارز و برجسته، آثار صبر راهبردي است. برجام اما از حيث ساز و كار قضايي- بين‌المللي واجد نقص هست، موضوعي كه در «مساله تضمين» تاكنون مغفول مانده است.محور مركزي ادعاي منتقدان براي اخذ تضمين بر اين تصور يا باور استوار است كه دولت ايالات متحده امريكا بايد تضميني بدهد تا هر دولت ديگري كه در اين كشور روي كار مي‌آيد امكان خروج از تعهد را نداشته باشد و شيوه عملي آن را تصويب يا تاييد تعهد در كنگره مي‌دانند. بديهي است اين طرز تلقي و رويكرد ناشي از عدم درك درست يا ناآشنايي با نظام حقوق بين‌الملل عمومي در خصوص تعهدات بين‌المللي كشورها است.
جانشيني
اصل جانشيني دولت‌ها (Succession) در حقوق بين‌الملل از جمله اصول شناخته‌شده هست. كنفرانس‌هاي تدوين حقوق جانشيني دولت‌ها به تعريفي خنثي از شناسايي اكتفا كردند: «مقصود از تعبير جانشيني دولت‌ها، جانشين شدن دولتي به جاي دولت ديگر در زمينه مسووليت روابط بين‌الملل در يك سرزمين معين است» (بند يك ماده ٢ كنوانسيون‌هاي وين/١٩٧٨و ١٩٨٣).دگرگوني يك حاكميت سياسي در موجوديت سرزميني خاص موجب مشكلات عملي از ديدگاه حقوق بين‌الملل براي جامعه جهاني است. مهم‌ترين اين مشكلات پايبندي دولت جديد به رعايت معاهده‌ها و قراردادهاي امضاشده توسط قدرت حاكم قبلي آن سرزمين هست. مساله تابعيت افراد و تملك بر اموال دولتي نيز از جمله ساير موارد است كه مساله جانشيني را پيچيده مي‌كند. نظريه افراطي «ولادت مطهر» صريح‌ترين پاسخ به اين سوال‌ها بود. نظريه مزبور بر اين انديشه استوار بود كه كشورهاي جديد مانند نوزاد تازه متولدشده فارغ از هر گونه تعهد هستند و با آزادي كامل براي انتخاب، وارد حيات بين‌المللي مي‌شوند. اين تئوري مخالفاني داشت كه عقيده داشتند دولت جايگزين عهده‌دار تمام تعهدات دولت سابق است. رويه بين‌المللي اما ميان اين دو نظر ايستاد و قائل به تفكيك تعهدات شد. جانشيني در معاهدات از دشوارترين جنبه‌هاي جانشيني دولت‌هاست كه محل اختلاف بسيار است. دولت‌ها در اين خصوص آزادي بيشتري دارند اما نه تا جايي كه بتوانند قواعد و تعهدات عرفي و آمره حقوق بين‌الملل را ناديده بگيرند. بديهي است هيچ دولتي نمي‌تواند معاهدات مرتبط با ممنوعيت به توسل به زور يا حدود و ثغور مرزي را ناديده بگيرد و اينگونه ولادت مطهر در عمل به يك تئوري مبالغه‌آميز تبديل شد كه مغاير با نظم عمومي بين‌المللي است كه ظرفيتي را فراهم مي‌آورد كه انتظام‌بخشي به امور بين‌الملل را مخدوش مي‌كند.
تغيير دولت
تغيير قدرت سياسي كه پديده مرسوم و عادي در حقوق اساسي كشورها ست و اقتضاي دموكراسي است با مساله جانشيني كاملا متفاوت است. تغيير دولت‌ها در ساختار سياسي مبتني بر اصول دموكراسي است و ساختار كلي حاكميت دچار تغيير بنيادين و اساسي نمي‌شود و اساسا نظام سياسي جديدي جايگزين مجموعه حاكميت سياسي قبلي نخواهد شد. در اين حالت حاكميت سياسي حاكم بر يك سرزمين استمرار دارد و در حقيقت ادامه همان نظام سياسي است كه در آن سرزمين در حال حكمراني است و تنها شيوه و روش با رعايت اصول كلي تغيير مي‌كند. شمارش دولت‌ها و تفكيك اين دولت از دولت قبلي مبتني بر همين قاعده است در حالي كه تمام دولت‌ها به مجموعه كلان حاكميت سياسي منتسب و معرفي مي‌شوند. جابجايي دولت در حقوق بين‌الملل مسائل، مشكلات و دشواري‌هايي كه در جانشيني دولت- كشورها هست را ندارد زيرا در اين حالت مجموعه كلان حاكميت سياسي تغيير نمي‌كند و تنها دولت به معناي خاص يعني قوه مجريه تغيير مي‌كند. بنابراين موضوعاتي از قبيل تعيين‌تكليف پايبندي دولت جديد به تعهداتي كه دولت سابق آفريده فاقد موضوعيت مي‌شود چون حاكميت سياسي هنوز استمرار دارد. بنابراين وقتي در غالب حاكميت كلان سياسي موجود و در جريان دموكراسي مبتني بر اصول قانون اساسي كشورها دولت‌ها در يك سرزمين تحت حاكميت سياسي موجود تغيير مي‌كنند جايگزيني دولت جانشين به جاي دولت سلف در تمامي تعهدات امري بدون مناقشه و قطعي است كه نه تنها با اصول و قواعد حقوق بين‌الملل سازگاري و مطابقت دارد بلكه اقتضاي نظم بين‌المللي است به علاوه اينكه مورد تاييد قوانين اساسي كشورها هم هست.
ناگزير مي‌توان اين نتيجه را استنتاج كرد
نخست: تعهدات در تغيير دولت‌ها منتقل مي‌شوند.
دوم: دولت‌ها نمي‌توانند از انجام تعهداتي كه دولت قبل پذيرفته شانه خالي كنند.
سوم: تعهدات اعم از معاهده، توافق يا حتي توافق‌هاي شفاهي (قابل اثبات و انتساب) هستند.
چهارم: الزام دولت جايگزين به تعهدات بين‌المللي دولت سابق محدود به معاهدات نيست و دولت جديد عينا جايگزين دولت سابق در تعهدات ايجادشده مي‌شود.
پنجم: مسائل مرتبط با فصل هفتم منشور ملل متحد از مصاديق بارز قواعد حقوق بين‌الملل آمره با منشأ و مبناي عرفي است كه اكنون در قالب كنوانسيون‌هاي متعدد نهادينه شده است به همين دليل حتي با فرض تغيير حاكميت سياسي كه مساله جانشيني را ايجاد مي‌كند هم دليل موجه و قابل اعتنايي براي انكار و عدم پايبندي به تعهد موجود نيست.
ششم: تصويب يك توافق بين‌المللي در نظام پارلماني يك كشور ضرورتا تضمين بقا و اجراي يك تعهد نيست و بيشتر كاركرد داخلي دارد.
هفتم: محدوديت‌هاي موجود در نظام بين‌الملل كه متاثر از اصل عدم مداخله مبتني بر حاكميت و استقلال كشورها است، باعث شده تا امكان طرح دعاوي عليه متخلفين و تعقيب قضايي آنها اگر غير ممكن نشود با دشواري‌هاي بسيار مواجه شود. برجام از اين حيث واجد نقض فاحش بود مساله‌اي كه در عمل تضمين حُسن اجرا اين توافق را تحت‌تاثير قرار داد. پيش‌بيني مرجع رسيدگي قضايي يا شبه‌قضايي ويژه در مواقع نقض تعهد، از جمله سازوكار‌هاي موثر و برجسته تضمين هست كه متاسفانه خواسته يا ناخواسته مغفول مانده است.
لاجرم؛ تلاش براي تصويب توافق برجام در كنگره ايالات متحده امريكا هرگز به معناي عدم امكان نقض آن نيست همان‌گونه كه اخذ تعهد كتبي براي عدم نقض نمي‌تواند مانع از خروج از تعهد يا شكستن آن باشد. تعهد دولت بعدي ايالات متحده امريكا يا هر كشور ديگري مبني بر پايبندي به برجام عملا تحصيل حاصل و خالي از فايده و منفعت است چون اقتضاي هر دولت جديدي كه روي كار آيد ولو بدون چنين اعلامي ناگزير از اجراي تعهد موجود است.