سياستگذاري درست در عرصه شهرسازي
سيد حسين ميرزاده
شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران، عالي‌ترين و باسابقه‌ترين نهاد تصميم‌گير در عرصه شهرسازي و معماري كشور است. اين نهاد كه با تصويب قانون تاسيس آن در سال 1351 توسط مجلس شوراي ملي سابق ايجاد شد؛ نهادي بين‌بخشي است كه دستگاه‌هاي متعدد اجرايي، حاكميتي و نظارتي نظير وزارتخانه‌هاي كشور، نيرو، جهادكشاورزي، صنعت، معدن و تجارت، راه و شهرسازي، دفاع و پشتيباني نيروهاي مسلح، ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي و فرهنگ و ارشاد اسلامي و همچنين سازمان‌هاي برنامه‌وبودجه، حفاظت محيط زيست، پدافند غيرعامل و مديريت بحران عضو آن هستند. همچنين اين نهاد تصميم‌گير براي موضوعات متعدد از نظرات كارشناسي ساير نهادهاي فني-تخصصي نظير سازمان نظام مهندسي ساختمان كشور، جامعه مهندسين مشاور و... و همچنين مشاركت سازمان‌هاي مردم‌نهاد و تشكل‌هاي دانشجويي بهره‌مند شده است. در واقع مي‌توان گفت در حال حاضر، شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران يكي از نهادهاي تخصصي پيشرو در امر جلب مشاركت منسجم و واقعي عموم شهروندان و سازمان‌هاي مردم‌نهاد يا تخصصي در ايران محسوب مي‌شود كه به عنوان مصداق مي‌توان به مشاركت مردم در بررسي طرح موسوم به ساماندهي پرديس مركزي دانشگاه‌هاي تهران و علوم پزشكي تهران و طرح معبر 51 متري شهر اراك اشاره كرد. اما نكته‌اي كه نبايد از آن غافل شد اينكه به دليل قرارگيري دبيرخانه اين نهاد در وزارت راه و شهرسازي، بسياري از افراد دچار اشتباه شده و اين شوراي بين‌بخشي را مترادف وزارت راه و شهرسازي در نظر مي‌گيرند و اين در حالي است كه اساسا شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران نهادي تصميم‌گير در خصوص موضوعات شهرسازي و معماري كشور است و نه دستگاهي اجرايي. به همين دليل، در بسياري موارد پيشنهادها يا طرح‌ها و برنامه‌هاي شهرسازي و معماري مربوط به شهرهاي مختلف كشور، از ساير دستگاه‌هاي عضو شوراي عالي يا حتي نهادهاي بيروني نظير شهرداري‌ها جهت تصميم‌گيري نهايي به شوراي عالي ارجاع مي‌شود يا اينكه با بهره‌گيري ويژه از نظرات تخصصي دستگاه مورد نظر (نظير وزارت جهادكشاورزي يا سازمان حفاظت محيط زيست) تصميم‌گيري‌ها انجام مي‌شود. بر اساس ماده 2 قانون تاسيس شوراي عالي، اين نهاد داراي وظايف متعددي است كه از جمله بايد به وظيفه «بررسي سياست‌هاي كلي شهرسازي براي طرح در هيات وزيران (بر اساس بند 1 ذيل همين ماده)» اشاره كرد. وظيفه‌اي كه طي دهه‌هاي گذشته كمتر بدان توجه شده بود و در سال‌هاي اخير به ويژه از سال 93 تاكنون بيشتر در دستوركار اين نهاد و اعضاي آن بوده است. اهميت مصوبات سياستگذارانه از دو جهت است: 1- به واسطه اين‌گونه مصوبات مي‌توان به صورت يك فرآيند و كليت، از بسياري مسائل و چالش‌ها در عرصه شهرسازي و معماري كشور جلوگيري كرده و رويكردي كلان‌نگر، منسجم، واحد، هماهنگ و غيرسليقه‌اي در مواجهه با مشكلات مبتلابه سكونتگاه‌هاي شهري و روستايي كشور اتخاذ كرد، 2- با توجه به ماهيت پوياي شهرها و همچنين تغييرات گسترده‌اي كه طي سال‌ها و دهه‌هاي گذشته در نظام شهرنشيني و شهرسازي كشور حادث شده است، اين‌گونه مصوبات سياستگذارانه مي‌تواند بستري براي پاسخگويي به نيازها و الزامات كنوني و جديد زندگي شهري باشد. در واقع، شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران با توجه به تجارب عرصه عمل و ادبيات به‌روز جهاني رشته شهرسازي، به دفعات اقدام به صدور مصوبات سياستگذارانه جهت بهبود كيفيت برنامه‌ها در مقياس‌هاي مختلف فضايي (محله‌اي، شهري، منطقه‌اي و ملي) كرده است كه از جمله مي‌توان به مصوبه رويكردهاي نوين در تهيه برنامه‌هاي توسعه شهري، اتخاذ رويكرد ساختاري-راهبردي براي تهيه طرح‌هاي جامع شهرها و ... اشاره كرد. بدين‌ترتيب مي‌توان گفت شوراي عالي شروع‌كننده و مبدع تحولات رويه‌اي، محتوايي و سياستگذارانه متعددي در نظام طراحي، مديريت و برنامه‌ريزي شهري و منطقه‌اي كشور بوده است. از جمله مهم‌ترين مصوبات سياستگذارانه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران طي دوره اخير كه تاثيرات قابل توجهي بر نظام برنامه‌ريزي شهري و منطقه‌اي كشور داشته، مي‌توان به موارد زير اشاره كرد:
٭مجموعه مصوبات پيرامون ساماندهي مناطق نمونه گردشگري و شيوه‌نامه آن
٭بازنگري در آيين‌نامه طراحي معابر شهري
٭ ضوابط عام استقرار ساختمان‌هاي بلندمرتبه در شهرهاي ايران
٭بازنگري در دستورالعمل شهرك‌سازي
٭دستورالعمل ساخت‌وساز در پهنه‌هاي گسلي
٭سند ملي معماري و شهرسازي ايراني- اسلامي
٭مصوبه ايجاد سامانه پايش هوشمند توسعه شهري
٭ضوابط مكان‌يابي و استقرار شركت‌ها و موسسات دانش‌بنيان و واحدهاي فناور در محدوده، حريم و خارج از حريم شهرها
٭ سند توسعه شهري مبتني بر حمل‌ونقل همگاني (موسوم به TOD)
٭ضوابط و مقررات شهرسازي و معماري براي افراد داراي معلو ليت
٭دستورالعمل الزامات و ملاحظات دفاعي و پدافند غيرعامل
٭شرح خدمات طرح‌هاي هادي روستايي و منظومه‌هاي روستايي
٭ دستورالعمل نحوه تعيين آستانه‌هاي مغايرت‌هاي اساسي طرح‌هاي توسعه و عمران شهري
٭آيين‌نامه چگونگي اجرا و نظارت بر اجراي طرح‌هاي توسعه و عمران
در اين نوشتار براي مشخص شدن تاثيرگذاري مصوبات سياستگذارانه؛ علاوه بر موارد فوق‌الذكر و به عنوان يك مصداق، به بررسي اجمالي جوانب مختلف مصوبه اخير شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران در جلسه مورخ 4مرداد1400 پيرامون موضوع «آيين‌نامه چگونگي اجرا و نظارت بر اجراي طرح‌هاي توسعه و عمران» بپردازيم. سندي بالادستي و سياستگذارانه كه بر اساس پيشنهاد مشترك وزارت راه و شهرسازي و وزارت كشور و در اجراي ماده 54 «آيين‌نامه نحوه بررسي و تصويب طرح‌هاي توسعه محلي، منطقه‌اي و ملي و مقررات شهرسازي و معماري كشور (مصوب 12/10/1378 هيات وزيران و اصلاح شده بر اساس مصوبه 19/2/1384 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران)» تصويب شده است. وظيفه‌اي كه به دليل عدم توجه چندين ساله به ماده 54 آيين‌نامه فوق‌الذكر، بلاتكليف مانده بود و در دوره فعلي به سرانجام رسيد، داراي وجوه مختلف زير است:
1- همان‌طور كه ذكر شد، اين مصوبه بر اساس پيشنهاد مشترك وزارت كشور و وزارت راه و شهرسازي مطرح شده و پس از بررسي در جلسات متعدد «كميته فني-تخصصي ضوابط و مقررات» شوراي عالي، به تصويب شوراي عالي رسيده است. درواقع، اين آيين‌نامه توسط دو نهاد مهم ذي‌مدخل در امر مديريت شهري و روستايي كشور نگاشته شده كه پس از بررسي‌هاي كارشناسي توسط اعضاي شوراي عالي و نمايندگان ايشان در كميته فني، اين مصوبه صادر شده و بدين‌ترتيب، اين مصوبه از هرگونه بخشي‌نگري يا نگاه يك سويه به موضوعات توسعه شهري، روستايي، منطقه‌اي و ملي مبراست.
2- اين آيين‌نامه بر اساس قوانين، آيين‌نامه‌ها و مصوبات ملاك عمل فرادستي و در راستاي اجراي احكام مقرر شده در اين مقررات بالادستي نظير قانون‌هاي تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران (مصوب 1351)، تغيير وزارت آباداني و مسكن به مسكن و شهرسازي (مصوب 1353)، برنامه پنج‌ساله ششم توسعه جمهوري اسلامي ايران (مصوب 1395)، نظام مهندسي و كنترل ساختمان (مصوب 1374)، تعاريف محدوده و حريم شهر، روستا و شهرك و نحوه تعيين آنها (مصوب 1384)، حمايت از مرمت و احياي بافت‌هاي تاريخي- فرهنگي (مصوب 1398)، احكام دايمي برنامه‌هاي توسعه كشور (مصوب 1395)، آيين‌نامه اجرايي شوراي برنامه‌ريزي و توسعه استان‌ها (مصوب 1398) و... تدوين و مصوب شده است. بنابراين مي‌توان گفت تدوين‌كنندگان اين آيين‌نامه، كليه قوانين و مقررات مصوب و ملاك عمل (از گذشته تاكنون) را مورد توجه قرار داده و همچنين وظايف و اختيارات شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران و نيز ساير نهادهاي مسوول در رابطه با مديريت و نظارت بر طرح‌هاي توسعه و عمران شهري، منطقه‌اي و ملي ملاك عمل قرار داده‌اند.
3- در راستاي بند فوق مي‌توان به وظايف و اختيارات شوراي عالي آمايش سرزمين اشاره كرد كه به صراحت در ماده 32 قانون احكام دايمي و نيز ماده 4 مصوبه مورخ 21/8/1399 هيات وزيران مطرح شده كه اين نهاد وظيفه بررسي، تصويب، هماهنگي و نظارت مستمر برنامه‌ها و طرح‌هاي توسعه سرزمين را در مقياس‌هاي ملي، منطقه‌اي و استاني بر عهده دارد. در نتيجه مشخص است كه شوراي عالي آمايش سرزمين در سطوح فضايي پايين‌تر از استان داراي نقشي نيست و به همين دليل، شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران در «آيين‌نامه چگونگي اجرا و نظارت بر اجراي طرح‌هاي توسعه و عمران»، نقش و وظايف شوراي عالي آمايش سرزمين را در خصوص طرح جامع سرزمين، طرح كالبدي ملي و طرح‌هاي كالبدي منطقه‌اي مورد توجه ويژه قرار داده است.
4- از ديگر جنبه‌هاي مثبت و قابل توجه در خصوص آيين‌نامه اخير مي‌توان به ايجاد سلسله مراتب هماهنگ و منسجم بين كليه اسناد توسعه و عمران ملي، منطقه‌اي، ناحيه‌اي و محلي (شهري، روستايي، محله‌اي و...) اشاره كرد. به‌طوري كه حتي طرح‌ها و پروژه‌هايي كه بخشي از شهرها، روستاها يا شهرك‌ها را نيز شامل شده در سلسله مراتب مطرح شده در اين آيين‌نامه ذكر شده است. همچنين در اين آيين‌نامه به جهت شفاف‌سازي، پرهيز از هرگونه ابهام و ايجاد نظم در سازمان طرح‌هاي توسعه فضايي كشور، براي هر يك از طرح‌ها و برنامه‌هاي موردنظر (در كليه مقياس‌هاي فضايي)، مباني حقوقي مربوط به هر طرح، مرجع قانوني تهيه‌كننده، مرجع قانوني تصويب‌كننده، دستگاه اجرايي طرح (اعم از دولتي، عمومي و خصوصي)، مراجع اصلي و همكار نظارت بر اجرا طرح‌ها و برنامه‌ها عنوان شده كه اين اقدام تاكنون در مصوبات قبلي در رابطه با طرح‌هاي توسعه و عمران سابقه نداشته است.
5- مطرح شدن نهاد پايش و ارزيابي طرح‌هاي توسعه شهري براي كليه شهرهاي كشور و همچنين پايش و ارزيابي دايمي طرح‌ها (در كليه مقياس‌هاي فضايي) يكي ديگر از نكات مثبت و قابل توجه در اين آيين‌نامه است كه تاكنون كمتر مورد توجه قرار گرفته بود. حتي «نهاد برنامه‌ريزي توسعه شهري تهران» كه در اواسط دهه 80 و براي پايش دايمي توسعه شهر تهران تشكيل شده بود، در سال 1389 و با سوءتدبير مسوولان وقت وزارت راه و شهرسازي، شهرداري تهران و شوراي اسلامي شهر تهران منحل شده بود كه نتيجه آن تغييرات قابل توجه در سقف جمعيتي پيش‌بيني شده در طرح ساختاري-راهبردي (جامع) شهر تهران و بارگذاري عجيب ساختماني و جمعيتي در منطقه ۲۲ تهران بود. در ساير شهرهاي كشور نيز موضوع پايش و ارزيابي طرح‌هاي توسعه و عمران صرفا در زمان بازنگري طرح‌ها (در افق زماني 20-15 سال) اتفاق انجام مي‌شد.
بر اساس تجارب تلخ و تاسف‌بار گذشته؛ شوراي عالي در اين آيين‌نامه، موضوع پايش طرح‌هاي توسعه و عمران شهري (در كليه مقياس‌هاي فضايي) را به صورت دايمي در نظر گرفته و اينكه اين پايش و ارزيابي بر اساس بودجه‌هاي اختصاصي كليه دستگاه‌هاي اجرايي در راستاي تحقق اهداف و احكام طرح‌هاي توسعه و عمران شهري و منطقه‌اي انجام شود. همچنين در اين آيين‌نامه، نهادهاي پايش و ارزيابي طرح‌هاي توسعه و عمران صرفا منحصر به شهر تهران نشده و براي ساير شهرهاي مراكز استان‌ها و كلانشهرها، شهرهاي با جمعيت بيش از 50هزار نفر و شهرهاي با جمعيت كمتر از 50هزار نفر به تفكيك و با اركان مشخص لحاظ شده است كه امري قابل تقدير و ارزشمند در نظام برنامه‌ريزي و مديريت شهري كشور محسوب مي‌شود.
6- يكي ديگر از موضوعات مهمي كه در اين آيين‌نامه مورد توجه قرار گرفته «انتقال حق توسعه» است كه اين موضوع بارها در جلسات تخصصي عرصه شهرسازي مورد توجه و تاكيد صاحب‌نظران براي تحقق اهداف طرح‌هاي توسعه و عمران شهري قرار گرفته بود ولي در اسناد مصوب بدان اشاره رسمي صورت نگرفته بود. از وجوه بسيار مهم اينكه در آيين‌نامه مذكور، موضوع انتقال حق توسعه (TDR) در ارتباط منسجم با نهاد مديريت شهري از جمله شوراي اسلامي شهرها لحاظ شده كه مي‌تواند بستر مناسبي براي مشاركت گروه‌هاي ذي‌نفع و ذي‌نفوذ محلي در امر مديريت شهري باشد.
در پايان بايد بدين نكته اشاره شود كه اين آيين‌نامه با همكاري نهادهاي ديگر ملي، استاني، شهري و روستايي همچون سازمان برنامه و بودجه، شوراي عالي آمايش سرزمين، استانداري‌ها، شهرداري‌ها، شوراي اسلامي شهرها و... قابليت اجرايي شدن خواهد داشت و در نتيجه لازم است اين نهادها (در هر يك از جايگاه‌هاي اجرا، نظارت، متولي و ...) به صورت هماهنگ با يكديگر عمل كنند. با توجه به قدمت و سابقه فعاليت بخش قابل توجهي از اين نهادها در عرصه شهرسازي كشور، بايد شوراي عالي آمايش سرزمين نيز كه اخيرا ساختار آن شكل گرفته و آيين‌نامه اجرايي آن سال گذشته در هيات وزيران به تصويب رسيده هر چه سريع‌تر فعال شده و در مقياس ملي و منطقه‌اي به وظايف خود در به‌روزرساني برنامه‌هاي آمايش سرزمين مناطق و استان‌ها اقدام كند. اين موضوع از اين جهت حايز اهميت است؛ برنامه آمايش سرزمين كشور اخيرا در شوراي عالي آمايش سرزمين به تصويب رسيده كه سند فرادستي مهمي براي طرح‌هاي توسعه شهري و منطقه‌اي محسوب شده و سريعا بايد در مقياس منطقه‌اي و استاني نيز اسناد آمايش سرزمين تهيه و به تصويب نهايي برسد. همچنين با فعال شدن شوراي عالي آمايش سرزمين، دبيرخانه اين نهاد مي‌تواند نظارت عاليه بر حسن اجراي برنامه‌هاي آمايش سرزمين فوق‌الذكر به انجام رساند.
به اميد يك هواي تازه‌تر ...