چرا اجراي برجام
به نفع ايران است؟
تصميم
سخت
مقاله‌اي از مهرداد پشنگ‌پور
مهرداد پشنگ‌پور
دو دهه است مساله پرونده هسته‌اي ايران يك ماجراي تمام‌عيار بين‌المللي و داخلي شده است. پرونده‌اي كه با اتهام پنهان‌كاري موجب شد تا اصل «صلح‌آميز» بودن اين فعاليت كه تاكنون شاهد و دليلي خلاف آن به گونه‌اي كه به طور متقن، مبتني بر اصول و قواعد حقوقي-بين‌المللي بتواند اين ادعا را ثابت كند را به موضوع «تهديد عليه صلح و امنيت بين‌المللي» تبديل و ناگزير منجر به صدور چند قطعنامه ذيل فصل هفتم منشور ملل متحد براي تامين و پاسداري از صلح و امنيت بين‌المللي شد.
ماجراي اين اتهام ناروا نه تنها در ذات خود بلكه در عمل و اجراي «اصل حق برخورداري از دانش هسته‌اي» را براي ايران آنچنان تحت تاثير قرار داد كه امكان تضييع و حتي تقويت اين حق حسب مقررات و قواعد بين‌المللي فراهم آمده بود.
تنگ شدن حلقه‌هاي تحريم با مجوز شوراي امنيت سازمان ملل متحد كه به تحريم‌هاي يك‌جانبه ايالات‌متحده امريكا كه خلاف قواعد مصرح حقوق بين‌الملل هست اضافه شد، اقتصاد ايران را در محاق برد و اقدام خلاف قانون يك‌جانبه يك عضو سازمان ملل متحد عليه عضو ديگر را در عمل و رويه توجيه كرد و تاثير قطعنامه‌هاي صادره از سوي شوراي امنيت را تسريع، موثر‌تر و كارآمد‌تر كرد به گونه‌اي كه مساله فعاليت‌هاي هسته‌اي ايران آشكارا با اصول مسلم حقوق بين‌الملل برخورد كرد.
قواعد حقوق بين‌الملل در ارتباط با صلح و امنيت بين‌المللي غالبا جنبه امره دارند به اين معنا كه خلاف اصل نسبيت و حاكميت اراده از چنان ظرفيت و توانايي برخوردارند كه مطلوب خود را حتي به اتباعي از حقوق بين‌الملل كه در ارتباط مستقيم با موضوع نيستند، تحميل مي‌كنند.
اين ويژگي اگرچه به ظاهر عجيب به نظر مي‌رسد اما از جمله ابزارهاي ضروري براي به نظم كشيدن روابط بين‌الملل است علي‌رغم اينكه نمي‌توان آن را كافي دانست ولي يقينا بي‌تاثير هم نيست، به ويژه كه عرصه بين‌الملل از «اتكا و توسل به زور» به جهاني «متاثر از زور» تبديل شده است. ادعاي تاثر از زور، البته هرگز به اين معنا نيست كه در نظم كنوني زور نقش و جايي ندارد بلكه اين‌گونه هست كه به‌كارگيري زور، آسان و الزاما بي‌قيد و شرط نيست، چه اين قيد، ضمانت اجراي حقوقي-بين‌المللي باشد، يا فشار افكار عمومي- جهاني كه امروز در موارد زيادي در قامت ضمانت اجرا نقش خود را ايفا و بيش از پيش اين وظيفه را حتي فراتر از تضمين‌هاي حقوقي، نهادينه و برجسته كرده است.
پرونده فعاليت‌هاي صلح‌آميز هسته‌اي ايران به دليل ملاحظات سياسي كه غالبا متاثر و برخاسته از ماهيت و زيرساخت جمهوري اسلامي بود به تدريج به يك ماجراي تمام عيار بين‌المللي تبديل شد تا اينكه «برنامه جامع اقدام مشترك» به سرانجام رسيد و مناقشه هسته‌اي جمهوري اسلامي ايران را به ساحل آرامش رساند غافل از اينكه برجام، خود به مناقشه تمام عيار داخلي منجر شد. احزاب و جريان‌هاي فكري متفاوت با رجوع به برجام به مجادله‌هاي گوناگون ورود و هر يك با استناد به اين توافق سعي در غلبه بر رقيب كردند. وجه برجسته اين مباحثات و دعوا‌ها، انكار يا گذر از منافع ملي بود در حالي كه برجام در نخستين اثر بلافصل و سريع خود توانست حق مورد مناقشه بين‌المللي جمهوري اسلامي را كه با نظم عمومي بين‌المللي برخورد پيدا كرده بود شناسايي و به رسميت شناخت و با فرارسيدن مواعد مندرج در برجام به شمول اكتبر سال ٢٠٢٥ ميلادي، اين حق تثبيت مي‌شود.
حق برخورداري و بهره‌مندي جمهوري اسلامي ايران از فعاليت‌هاي صلح‌آميز هسته‌اي اگرچه از جمله حقوق قابل احترام تمام اعضاي جامعه بين‌المللي است اما چون اين حق براي ايران با اتهام مواجه شد، ايران ناگزير از رفع اين اتهام براي حفظ آن بود. برجام اين امكان را بلا شك فراهم كرد.
برجام در شرايطي مورد توافق قرار گرفت و منعقد شد كه مانند هر قراردادي تابع اوضاع و احوال شرايط زمان خود بود. تغيير شرايط و اوضاع و احوال حاكم بر يك توافق چنان موثر و كارساز هست كه تغيير آن مي‌تواند مانع استمرار و ادامه آن به طور موقت يا دايم شود.
توافقات عموما حكايتگر تعادل در تعهدات و تكاليف متعاهدين هستند كه در شرايط و اوضاع و احوال موجود، تعهد را ايجاد كرده‌اند. اقتضاء شرايط و اوضاع و احوال ناگزير از تغيير است براي همين دولت‌ها مانند هر تابع يك توافق بايد از جمود پرهيز كنند و تعهدات خود را متناسب با شرايط جديد تغيير دهند. تطبيق توافق با شرايط جديد امري مسبوق به سابقه در نظام حقوق داخلي و بين‌المللي است. ماده ١٩ ميثاق جامعه بين‌المللي مجمع را مجاز كرده بود تا حسب مورد اعضاي جامعه بين‌الملل را به بررسي مجدد معاهداتي كه امكان اجراي آنها منتفي گرديده، دعوت كند. ابتكار بازبيني معاهدات مبتني بر انديشه‌اي ژرف براي تامين صلح از طريق تغيير مسالمت‌آميز (Peaceful change) وضعيت‌هاي موجود با واقعيت‌هاي نوظهور عرصه بين‌المللي است. منشور سازمان ملل متحد علي‌رغم اينكه موخر بر ميثاق جامعه هست اما اين نگراني را آن‌گونه كه شايسته است مورد توجه قرار نداد اما يكسره غافل از آن هم نبوده است.
دگرگوني بنيادي اوضاع و احوال از چنان اهميتي برخوردار است كه انكار تاثيرش بر عدم امكان اجراي موقت يا دايمي توافق ممكن نيست براي همين ماده ١٤ منشور ملل متحد اين امكان را براي مجمع عمومي سازمان ملل متحد فراهم كرده تا هر وضعيتي كه به نظر مي‌رسد احتمالا به رفاه عمومي يا به روابط دوستانه بين‌الملل صرف‌نظر از منشا آن، از جمله وضعيت‌هايي كه ناشي از نقض مقاصد و اصول ملل متحد منشور ملل متحد لطمه وارد كند؛ اقداماتي را توصيه كند.
دُكترين مورد توجه شارعين حقوق بين‌الملل بر اين راه‌حل براي تنظيم روابط بين‌الملل تقريبا اتفاق نظر دارد به گونه‌اي كه در عمل نيز ماده ٦٢ كنوانسيون وين ١٩٦٩ موسوم به «حقوق معاهدات» آن را پذيرفته است.
برجام علي‌رغم اينكه معاهده (Treaty) نيست اما مستثني از قواعد كلي حاكم بر توافقات نيست زيرا هر معاهده‌اي در اصل و بنيان خود يك توافق است.
كنوانسيون وين حقوق معاهدات از عبارت «تجديدنظر» آگاهانه اجتناب كرده به اين دليل كه به شدت تحت تاثير سوءگيري‌هاي سياسي بين جنگ‌هاي جهاني اول، دوم و ماده ١٩ ميثاق جامعه بين‌الملل بوده است.
برجام، به عنوان توافق بين‌المللي غير معاهده‌اي از اين قاعده كلي مستثني نيست. اوضاع و احوال حاكم اين توافق نيز مانند بسياري از توافقات تغيير كرده و اين تغيير در مورد برجام بي‌ترديد بنيادين بوده است. تحول شرايط زمان انعقاد توافق جامع هسته‌اي تاكنون تحت تاثير عوامل عيني متعددي بوده كه از مصاديق بارز و صريح تغيير بنيادين اوضاع واحوال است. محيط بين‌الملل الزاما ميدان حضور و بروز عوامل حقوقي نيست و عوامل سياسي در غالب موارد، تجلي برجسته‌تري همراه با تاثير موسع و موثرتري دارند. توافق جامع هسته‌اي بيشتر از آنكه به دلايل حقوقي-بين‌المللي زمين‌گير شود، مقهور سياست بازي‌هاي بين‌المللي شد.
ماجراي هسته‌اي جمهوري اسلامي ايران واجد جنبه‌هاي سياسي و حقوقي است كه مقتضي طبيعت آن است و اين نكته در ذات خود، طبيعي و معمول است ليكن موضوع زماني مبهم و پيچيده مي‌شود كه براي تحليل يك ماهيت حقوقي از رويكرد سياسي استفاده مي‌شود براي همين ديدگاه موافقين و مخالفين برجام هر روز از هم فاصله مي‌گيرد تا جايي كه هر دو گروه ديگري را به خيانت به منافع ملي متهم مي‌كنند بي‌آنكه دليل موجه حقوقي براي اين اتهام در ميان باشد!
براي تفسير برجام بايد به اوضاع و احوال زمان آن رجوع كرد، اوضاع و احوالي كه اكنون احياي آن به دليل تغيير وضعيت سياسي و حقوقي حاكم بر نظام بين‌الملل كاملا متفاوت است. اين‌گونه دستيابي به شرايط مساوي و مشابه با آنچه قبلا محقق گرديد در عمل ناممكن است. دشواري در تحصيل توافق براي اموري مانند تضمين در توافق نيز ناشي از عدم درك يا توجه كافي به اين عامل تعيين‌كننده است. زمان در معادلات ديپلماتيك و روابط بين‌الملل همچنين از عواملي است كه انطباق وضعيت‌هاي سياسي موجود را با شرايط كنوني حاكم اجتناب‌ناپذير مي‌كند. غفلت از عنصر اساسي «زمان» در روابط بين‌الملل خطاي راهبردي است كه دسترسي به نتيجه مطلوب را اگر ناممكن نگرداند با سختي و صعوبت همراه مي‌كند. مجموعه اين عوامل تاكنون باعث شده كه برجام به تدريج از هدف اصلي خود دور شود.
توافق‌هاي بين‌المللي به طور كلي به مثابه قانون امور بين‌المللي را تنظيم و بسامان مي‌كنند و از حيث كاركرد همان ويژگي قانون را (حداقل در روابط اطراف) دارند. قانون اعم از آنكه داخلي باشد يا مطرح در نظم بين‌المللي مهم‌ترين كار ويژه‌اش تنش‌زدايي است، كاري كه برجام في حد ذاته از عهده آن برآمد. توافق غيرمعاهده‌اي برجام به دليل پيش گفته بين تفاسير سياستمداران و حقوقدانان گرفتار آمد و اين‌گونه از آنچه هدف و غايت آن بود دور ماند. برداشت‌هاي ذهني گوناگون، قانون قراردادي برجام را دچار فرماليسم كرد تا حدي كه از منظور و آرمان اصلي خود دور ماند و به جاي «تنش‌زدايي» به عاملي براي «تنش‌زايي» تبديل شد، زيرا بر‌خلاف بند «ع» از بخش مقدمه و مفاد عمومي برجام كه امكان بازنگري و ارزيابي پيشرفت صورت گرفته در هر دو سال يك‌بار يا در صورت نياز زودتر در سطح وزيران را براي انطباق وضعيت سياسي موجود با واقعيت‌هاي زندگي بين‌المللي پيش‌بيني كرده بود، به هر دليل ناديده گرفته شد.
نتيجه آن انكار با هر توجيه و دليل، منجر به توقف آثار مستقيم و غيرمستقيم توافق و ناسازگاري به واقعيت موجود در گستره روابط بين‌الملل شد. بديهي است عامل اين بي‌نظمي تقصيري بزرگ مرتكب شد ليكن ساز و كار حقوقي موجود و مندرج در متن قواعد حقوق بين‌الملل امكاني را ميسر و تمهيد كرده بود كه مي‌شد بر سياست‌ورزي‌هاي ناموجه و ناميمون غلبه كرد. فرصتي كه مغتنم بود ليكن به هر دليل از دست رفت چنان‌كه مي‌شد به وسيله آن سر مار به دست دشمن كوبيد!
ناگزير برجام در گرداب احيا گرفتار آمد. تاسيس حقوقي-بين‌المللي كه نه مي‌شود آن را ناديده گرفت و نه مي‌شود از آنچنان كه شايسته است بهره‌مند شد، مساله‌اي كه محور جدال بين طرف‌هاي اين توافق گرديده و بازيابي آن را در هاله‌اي از ابهام فرو برده است. خروج از اين وضعيت ضرورتا به تصميمي سخت نيازمند و وابسته است زيرا:
نخست: اوضاع و احوال كنوني حاكم بر جهان و برجام مانند زمان انعقاد و حتي بعد از آن نيست و اين شرايط با سرعتي هر چه بيشتر در حال دگرگوني است تا جايي كه در عمل هيچ بهره‌اي از آن ممكن نخواهد شد و حتي مي‌تواند به زيان منافع ملي هم بينجامد.
دوم: اصرار به ادامه توافق به همان شكل زمان توافق به دلايلي شرح داده شد ممكن نيست و در صورت امكان هم به دليل عدم سازگاري با واقعيت‌هاي بروز و ظهور يافته از قوام و پايداري كافي برخوردار نخواهد بود.
سوم: مواجهه مجدد پرونده هسته‌اي ايران با قطعنامه‌هاي شوراي امنيت سازمان ملل متحد وفق فصل هفتم منشور ملل متحد نه تنها دشواري و گرفتاري‌هاي اقتصادي، اجتماعي و ملي را افزايش مي‌دهد بلكه مي‌تواند محدوديت‌ها و تهديدهاي بسياري را در بهره‌مندي از فعاليت‌هاي صلح‌آميز هسته‌اي به وجود آورد.
چهارم: اگر مذاكرات احياي برجام فقط موجبي براي تثبيت حق فعاليت‌هاي صلح‌آميز هسته‌اي ايران كه تاكنون ميليارد‌ها دلار هزينه به‌علاوه هزينه‌هاي گوناگون مستقيم و غيرمستقيم براي ايران داشته است، شود به نظر بهتر از عدم دسترسي به توافق است. توافق براي منافع اقتصادي در فرآيند رفع موثر تحريم‌ها مي‌تواند موضوعي علي‌حده باشد، اين‌گونه جمهوري اسلامي هم راه آمده از سال ٢٠١٥ تاكنون را برنگشته، هم مانع از بازگشت قطعنامه‌هاي شوراي امنيت شده كه در ذات و نفس خود تامين‌كننده منافع بسياري است و هم تا رسيدن آخرين بند غروب برجام و خروج كامل از نظارت شوراي امنيت سازمان ملل متحد قادر خواهد شد تا نقش موثرتري در نظام بين‌الملل ايفا كند. دسترسي به اين مرحله مهم بي‌شك و ترديد نيازمند تصميم سخت اما هوشيارانه و مبتني بر استراتژي قوي و راهبردي عملياتي است.
اگر مذاكرات احياي برجام فقط موجبي براي تثبيت حق فعاليت‌هاي صلح‌آميز هسته‌اي ايران كه تاكنون ميليارد‌ها دلار هزينه به‌علاوه هزينه‌هاي گوناگون مستقيم و غيرمستقيم براي ايران داشته است، شود به نظر بهتر از عدم دسترسي به توافق است. توافق براي منافع اقتصادي در فرآيند رفع موثر تحريم‌ها مي‌تواند موضوعي علي‌حده باشد اين‌گونه جمهوري اسلامي هم راه آمده از سال ٢٠١٥ تاكنون را برنگشته، هم مانع از بازگشت قطعنامه‌هاي شوراي امنيت شده كه در ذات و نفس خود تامين‌كننده منافع بسياري است و هم تا رسيدن آخرين بند غروب برجام و خروج كامل از نظارت شوراي امنيت سازمان ملل متحد قادر خواهد شد تا نقش موثرتري در نظام بين‌الملل ايفا كند. دسترسي به اين مرحله مهم بي‌شك و ترديد نيازمند تصميم سخت اما هوشيارانه و مبتني بر استراتژي قوي و راهبردي عملياتي است.