نگاهي به مانيفست مديريتي سيدعلی مدني زاده
معماري جديد در وزارت اقتصاد
گروه اقتصادي
جايگاه ژئواكونوميك ايران همواره يكي از نقاط قوت آن در تعاملات با كشورهاي طرف معاملهاش بوده است. جايگاهي كه اين روزها به واسطه جنگ بيش از بيش ملموس شده است. بر همين اساس نيز دولت در حال صورتبندي يك روايت جديد از اقتصاد ايران است؛ روايتي كه در آن، «جغرافيا» به مزيت راهبردي تبديل ميشود و كريدورها نقش پيشران توسعه، امنيت اقتصادي و ارتقاي جايگاه منطقهاي كشور را بر عهده ميگيرند. در اين چارچوب، مفاهيمي چون ديپلماسي اقتصادي، آزادسازي مناطق آزاد، مشاركت بخش خصوصي، تمركززدايي و توسعه زنجيره ارزش، اجزاي يك نقشه كلان براي بازتعريف نقش ايران در اقتصاد منطقهاي و بينالمللي محسوب ميشوند؛ نقشهاي كه اگر به مرحله اجرا برسد، ميتواند جايگاه ژئواكونوميك ايران را وارد مرحلهاي جديد كند.
كريدورها؛ ستون فقرات تحول اقتصادي
در ماههاي اخير، مجموعه اظهارات و مواضع وزير امور اقتصادي و دارايي نشان ميدهد نگاه دولت به «كريدورهاي ارتباطي» از سطح يك پروژه حملونقلي فراتر رفته و به بخشي از راهبرد كلان اقتصاد سياسي كشور تبديل شده است. در اين چارچوب، كريدورها نه صرفا مسير عبور كالا، بلكه پيشران بازآرايي اقتصاد ملي، ابزار توسعه منطقهاي و بسترساز ارتقاي جايگاه ژئواكونوميك ايران تعريف ميشوند. براي رسيدن به اين نگاه بهتر است، مروري كنيم به تجارت بينالملل ترانزيت كالا در پهنه گيتي. نياز به استدلال نيست كه توليد، تنها نخستين حلقه در يك نظام اقتصادي است و انتقال كالا تا مقصد و مصرفكننده كه هدف نهايي توليد است، به همان اندازه اهميت دارد. به ويژه وقتي كه صحبت از تجارت بينالملل باشد، ضرورت انتقال كالا در كنار مسائلي مانند قوانين بينالمللي، قواعد درياهاي آزاد و سرزمينهاي داراي حاكميت و رقابتهاي سياسي و ژئواستراتژيك به پيچيدگيهايي شكل ميدهد كه در زمره مهمترين موضوعهاي اقتصاد سياسي است. براساس تحليل كارشناسان اتاق بازرگاني ايران، بسياري از جنگهاي بزرگ در طول تاريخ براي حفظ يا به دست آوردن كنترل بر مسيرهاي تجاري بينالمللي صورت گرفته است. به همين دليل است كه از زمان جاده ابريشم در باستان تاكنون، مسيرهاي ترانزيتي بينالمللي به يك اندازه مورد توجه دولتها و تاجران قرار داشته است. با توجه به موقعيت ژئوپليتيكي خاورميانه، منطقه پيراموني ايران همواره در كانون مهمترين مسيرهاي ترانزيتي قرار داشته و در هزاره جديد ظهور مسائل جديدي مانند ظهور چين و انتقال قدرت در سيستم بينالمللي اهميت ارتباطي آن را در سطح بالايي نگه داشته است. به ويژه با طرح مگاپروژه كمربند و راه از سوي دولت چين كه جاهطلبانهترين پروژه ارتباطي تاريخ بشريت به شمار ميرود، ضرورت وجود يك نگاه جامع و استراتژيك به اين مساله را بيش از هر زمان ديگري به نمايش ميگذارد. به همين دليل، در سالهاي اخير جايگاه ايران در گذرگاههاي بينالمللي همواره موضوع بحث و گمانهزني در كشور بوده و موقعيت ايران در كريدورهاي بينالمللي به تدريج بدل به يكي از شاخصهاي سنجش موفقيت و شكست ديپلماسي اقتصادي كشور شده است. در تبيين جايگاه ايران در كريدورهاي حمل و نقلي منطقه بايد به اين نكته توجه داشت كه حدود ۹۰ درصد تجارت جهاني از طريق درياها صورت ميگيرد. تجارت دريايي نقش بسيار كليدي و مسلطي در كليت تجارت جهاني دارد. بنابراين موقعيت كشورها در كريدورهاي دريايي و به ويژه جايگاه جهاني بنادر آنها اهميت بسيار بيشتري در قياس با موقعيت آنها در مسيرهاي حمل و نقل خشكي دارد و مسيرهاي حمل و نقل خشكي يا كريدورها تنها ميتوانند به عنوان مكمل مسيرهاي دريايي عمل كنند.
به عبارت ديگر اصل تجارت جهاني مبتني بر مسيرهاي دريايي است و بنابراين مسيرهاي ترانزيتي در خشكي تنها در مقام مكمل مسيرهاي دريايي اهميت پيدا ميكنند . در ضمن تا حد زيادي به نقطههاي كليدي اتصال اين مسيرها به مسيرهاي دريايي، يعني بندرها وابسته هستند. بنابراين آنچه در درجه اول موقعيت ايران در تجارت جهاني را از منظر حمل و نقلي تعيين ميكند، كيفيت بنادر ايران و موقعيت آنها در ردهبندي بنادر در جهان است. از اين منظر ميتوان گفت كه مناقشه بر سر جايگاه ايران در دالانهاي منطقه تا حد قابل توجهي به بزرگنمايي كريدورها و اهميت آنها در تجارت جهاني و كمتر پرداختن به گلوگاههاي كليدي اين مسيرها، يعني بندرگاهها منجر شده است. پيمان سنندجي، رييس كميسيون حمل و نقل اتاق بازرگاني تهران با نگاهي به موضوع «مهندسي مجدد كريدورهاي ملي؛ از معبر ترانزيتي تا شبكه قدرت ژئوپليتيك» در گفتوگويي با «اعتماد» ميگويد: در جغرافياي سياسي قرن بيست و يكم، قدرت يك كشور نه تنها با مرزهاي جغرافيايي، بلكه با ميزان اتصال آن به شبكههاي تجارت جهاني سنجيده ميشود. ايران به واسطه قرارگيري در نقطه تلاقي كريدورهاي شرق-غرب و شمال-جنوب، داراي يك «دارايي راهبردي» به نام موقعيت مكاني است. اهميت كريدورها براي ايران، صرفا در درآمد ارزي حاصل از حق گذر نيست، بلكه كريدورها ابزار بازدارندگي و تحكم در ديپلماسي بينالمللي هستند. كشوري كه نبض جريان كالاي جهاني را در دست داشته باشد، حذفناشدني است. فعالسازي اين كريدورها به معناي گره زدن امنيت ملي به امنيت اقتصادي قدرتهاي بزرگ و نوظهور است.
سنندجي در ادامه به چالشهاي بنيادين اشاره ميكند و ميگويد: چالش اصلي ما در حوزه كريدورها، «نگاه جزيرهاي» و «فقدان نگاه سيستمي» است. ما كريدور را صرفا مجموعهاي از جادهها و ريلها ميبينيم، در حالي كه كريدور يك «موجود زنده لجستيكي» است كه نياز به نرمافزار حكمراني دارد. او ادامه ميدهد: جديترين چالش، عدم وجود «مديريت واحد مرزي» است. دستگاههاي متعدد با قوانين متضاد در نقاط خروجي، سرعت حركت در كريدور را به حداقل رساندهاند. ايستايي كالا در گلوگاههاي ما نه يك مشكل فني، بلكه يك شكست در هماهنگي بيندستگاهي است. سنندجي ميافزايد: شكاف عميق ميان ظرفيت بنادر، ناوگان جادهاي و خطوط ريلي باعث شده است كه زنجيره تامين در ايران به شدت آسيبپذير باشد. ما نتوانستهايم يك مدل «حملونقل تركيبي» كارآمد ايجاد كنيم كه كالا بدون توقف از كشتي به ريل و از ريل به جاده منتقل شود. رييس كميسيون حمل و نقل اتاق بازرگاني تهران با اشاره به اينكه در حالي كه كشورهاي همسايه با سرعت در حال ايجاد كريدورهاي جايگزين براي دور زدن ايران هستند، ما در تفاهمنامههاي كاغذي متوقف ماندهايم. چه بايد كرد؟ در شرايط كنوني اما راهكارها چيست؟ ميگويد: فعالسازي كريدورها نيازمند يك «نهاد فراقوهاي» براي فرماندهي لجستيك است. بايد از مدلهاي سنتي عبور و به سمت «كريدورهاي هوشمند» حركت كرد كه در آن جريان دادهها سريعتر از جريان فيزيكي كالا حركت كند. اولويت ملي بايد بر «يكپارچهسازي فرآيندهاي فرامرزي» و ايجاد كنسرسيومهاي بزرگ لجستيكي باشد كه توان رقابت با غولهاي جهاني را داشته باشند. ايران بايد به جاي «معبر»، به «هاب پردازش كالا» تبديل شود تا ارزش افزوده در داخل مرزها خلق شود.
مناطق آزاد راه نجات ايران
در واكاوي ديدگاههاي وزير اقتصاد ميتوان به اين رسيد كه در دستگاه فكري سيدعلی مدنيزاده، توسعه كشور ديگر صرفا از مركز آغاز نميشود، بلكه مناطق مرزي، آزاد و پيراموني به كانونهاي جديد رشد اقتصادي تبديل ميشوند. بر همين اساس، كريدورها نقش «ستون فقرات» تحول اقتصادي را ايفا ميكنند؛ مسيري كه ميتواند ايران را به شبكههاي تجارت منطقهاي و بينالمللي متصل كند. اين نگاه، حامل يك پيام راهبردي نيز هست و آن اينكه ايران در شرايط فشارهاي خارجي و تحريم، ميتواند از موقعيت جغرافيايي خود به عنوان مزيت قدرتساز استفاده كند. از اين منظر، ترانزيت صرفا يك فعاليت اقتصادي نيست، بلكه ابزاري براي افزايش تابآوري، امنيت اقتصادي و تثبيت نقش منطقهاي كشور به شمار ميرود. پيمان سنندجي، رييس كميسيون حمل و نقل اتاق تهران در واكنش به اين ديدگاه ميگويد: مناطق آزاد در ادبيات توسعه، به عنوان «پنجرههاي باز اقتصاد» به سوي جهان خارج تعريف ميشوند. فلسفه وجودي اين مناطق، ايجاد يك «قلمرو مصون از بروكراسي سرزمين اصلي» است تا بتوان با استفاده از آزاديهاي قانوني، سرمايهگذاري خارجي را جذب و صادرات را جهش داد. مناطق آزاد قرار بود الگوي كوچك شدهاي از ايرانِ توسعهيافته باشند كه با تكيه بر مزيتهاي مالياتي، گمركي و بانكي، پيونددهنده اقتصاد ملي به اقتصاد جهاني باشند. اما بهرغم پتانسيلهاي عظيم، مناطق آزاد ايران نتوانستهاند به جايگاه واقعي خود دست يابند. او ميافزايد: در شرايط كنوني توجه ويژه از سوي سياستگذار كاملا قابل قبول است. اما براي رسيدن به هدف مذكور بايد ابتدا نگاهي به ناكامي در مناطق آزاد انداخت. از نگاه سنندجي چرايي اين ناكامي را بايد در سه لايه جستوجو كرد؛ دليل اول تعارض منافع و نقض استقلال است. جديترين ضربه زماني وارد شد كه نهادهاي حاكميتي و قانونگذار، به تدريج قوانين محدودكننده سرزمين اصلي را به مناطق آزاد تسري دادند. وقتي استقلال اداري و مالي يك منطقه آزاد سلب ميشود، آن منطقه عملا به يك شهرداري بزرگ يا يك بنبست اداري تبديل ميشود. او در تشريح دومين عامل ناكامي مناطق آزاد ميگويد: بسياري از مناطق ما به جاي اينكه «پايگاه توليد صادراتمحور» باشند، به «دروازههاي واردات كالاهاي مصرفي» تبديل شدند. اين انحراف از مسير، باعث گارد گرفتن نهادهاي نظارتي و در نهايت مسدود شدن مسيرهاي توسعهاي اين مناطق شد. سنندجي ميافزايد: دليل سوم، فقدان زيرساختهاي متصل است. مناطق آزاد ما اغلب به صورت مجزا از كريدورهاي ملي ديده شدهاند. منطقهاي كه به شبكه ريلي متصل نباشد يا دسترسي لجستيكي ارزان به بازارهاي هدف نداشته باشد، نميتواند ميزبان صنايع بزرگ باشد. رييس كميسيون حمل و نقل اتاق بازرگاني تهران به سياستگذار توصيه ميكند در دستور كار آينده به چند موضوع بيش از بيش توجه كند. او ميگويد: براي خروج از وضعيت فعلي، بايد به «قانون اوليه مناطق آزاد» بازگشت. مديران مناطق آزاد بايد طبق قانون، اختيار تام در تمامي امور اجرايي و حاكميتي منطقه داشته باشند تا زنجيره تصميمگيري كوتاه شود. سنندجي با اشاره به تغيير پارادايم از بازرگاني به لجستيك و توليد مدرن ميگويد: مناطق آزاد بايد به مكاني براي «توليدات مشترك بينالمللي» و «پردازش كالا» تبديل شوند. بايد بسترهاي قانوني براي حضور شركتهاي بينالمللي فراهم شود تا اين مناطق به جاي فروش زمين، به فروش «خدمات لجستيكي و توليدي» بپردازند. او در ادامه به موضوع هوشمندسازي و حذف بروكراسي سامانهاي اشاره ميكند و ميافزايد: مناطق آزاد بايد پيشرو در حذف سامانههاي موازي و محدودكننده باشند. ايجاد يك «پنجره واحد واقعي» كه تمام فرآيندهاي ارزي، گمركي و مالياتي را در كمترين زمان ممكن انجام دهد، حياتيترين اقدام براي جذب دوباره سرمايهگذاران است. باتوجه به اينكه در منظومه فكري وزير اقتصاد، مناطق آزاد تنها دروازه تجارت نيستند، بلكه ميتوانند به الگوي حكمراني اقتصادي نوين تبديل شوند؛ ميتوان اميدوار بود تغييرات بزرگي در اين بخش اتفاق بيفتد. وزير اقتصاد از همين زاويه در حال مقابله با «بخشنامههاي مزاحم» است. در اين ميان كارشناسان معتقدند، حذف محدوديتهاي ارزي، كاهش مداخلات دستوري و ارايه مشوقهاي مالياتي، بخشي از پروژه «آزادسازي واقعي» تلقي ميشود؛ پروژهاي كه هدف آن بازگرداندن اعتماد سرمايهگذاران و تقويت نقش بخش خصوصي در توسعه زيرساختهاست. همزمان تاكيد بر مدل مشاركت عمومي- خصوصي در تامين مالي پروژههاي زيرساختي نشان ميدهد دولت به دنبال عبور از الگوي سنتي تامين مالي دولتي و حركت به سمت استفاده از ظرفيت بانكها، نهادهاي مالي و سرمايهگذاران بخش خصوصي است. در اين مسير ديدگاه وزير اقتصاد بر «تفويض اختيار» و ايجاد ستادهاي توسعه منطقهاي متمركز بسيار قابل تامل است. اين مدل، تلاشي براي انتقال بخشي از فرآيند تصميمگيري از مركز به استانها و مناطق درگير پروژههاي اقتصادي است تا سياستگذاري به واقعيتهاي ميداني نزديكتر شود. در اين چارچوب، ايده «همافزايي نهادي» نيز برجسته است؛ يعني پيوند ميان دولت، نهادهاي عمومي و بخش خصوصي براي اجراي پروژههاي مشترك و شكلدهي به يك شبكه هماهنگ توسعهاي.
ديپلماسي اقتصادي؛ خروج از انحصار سياسي
يكي از مهمترين محورهاي مورد تاكيد وزير اقتصاد، بازتعريف مفهوم «ديپلماسي اقتصادي» است. برخلاف رويكرد سنتي كه اين حوزه را عمدتا در چارچوب وزارت امور خارجه تعريف ميكرد، اكنون تاكيد بر آن است كه دستگاههاي اقتصادي نيز بايد بازيگران فعال ديپلماسي باشند. در اين رويكرد، وزارت اقتصاد و نهادهاي زيرمجموعه آن، صرفا نقش پشتيبان ندارند، بلكه خود را متولي اجرايي توسعه مناسبات اقتصادي منطقهاي ميدانند. هدف نهايي نيز پيوند دادن ديپلماسي با «توليد صادراتمحور» است؛ به اين معنا كه سياست خارجي بايد در خدمت گسترش بازارهاي صادراتي ايران در كشورهاي همسايه و حوزه اوراسيا قرار گيرد. اين رويكردي كه مدتهاست فعالان و كارشناسان حوزه اقتصاد از آن صحبت ميكنند و تحقق آن را گام بزرگي در جهت توسعه تجارت و اقتصاد كشور ميخوانند.
عبور از مواد خام تا ترانزيت خام
شايد مهمترين وجه تمايز اين رويكرد، عبور از نگاه صرفا ترانزيتي به كريدورها باشد. وزير اقتصاد بر اين باور است كه مزيت اصلي كريدورها زماني ايجاد ميشود كه مسيرهاي عبور كالا به «قطبهاي صنعتي و خدماتي» تبديل شوند.
تمركز بر صنايع پاييندستي، پالايشگاهي، گلخانهاي و فولادي در حاشيه كريدورها، بيانگر تلاش براي افزايش ارزش افزوده، ايجاد اشتغال پايدار و تبديل جغرافياي ترانزيتي ايران به موتور توسعه صنعتي است. به بيان ديگر، هدف نهايي تنها افزايش عبور كاميونها نيست، بلكه شكلگيري زنجيرهاي از توليد، خدمات و تجارت در امتداد اين مسيرهاست. رويكردي كه مورد تاييد بسياري از كارشناسان اقتصادي است، چون آنچه امروز ايران بيش از هر چيزي به آن نياز دارد، عبور از اقتصاد خامفروشي است.
جعفر قادري، عضو كميسيون اقتصادي مجلس در گفتوگويي با «اعتماد» درباره اين موضوع ميگويد: اقتصاد ايران سالهاست كه ميان دو مسير متفاوت قرار دارد؛ نخست اقتصادي كه بر خامفروشي، صادرات مواد اوليه و درآمدهاي ناپايدار متكي است و دوم اقتصادي كه بر پايه توليد، تكميل زنجيره ارزش و خلق ارزش افزوده شكل گرفته است. او ميافزايد: تجربه كشورهاي موفق نشان ميدهد كه مسير توسعه پايدار از دل اقتصاد ارزشآفرين عبور ميكند نه از فروش مواد خام و درآمدهاي موقتي. قادري ادامه ميدهد: ايران به دليل موقعيت جغرافيايي ممتاز خود ظرفيت بالايي در حوزه ترانزيت كالا دارد. قرار گرفتن در مسير كريدورهاي مهم منطقهاي، دسترسي به آبهاي آزاد و اتصال به بازارهاي آسيايي و اروپايي، فرصت بزرگي براي اقتصاد كشور ايجاد كرده است. اما مساله اصلي اين است كه اقتصاد ايران نبايد تنها به عبور كالا از مرزها محدود بماند. ترانزيت زماني ميتواند به ثروت پايدار تبديل شود كه در كنار آن صنايع توليدي، خدماتي و فرآوري شكل بگيرد. اين نماينده مجلس معتقد است: امروز بسياري از كشورهايي كه در حوزه حملونقل و تجارت منطقهاي موفق عمل ميكنند، تنها درآمد خود را از جابهجايي كالا تامين نميكنند، بلكه با ايجاد شهركهاي صنعتي، پالايشگاهها، صنايع تبديلي و مراكز لجستيكي، ارزش افزوده بالايي به دست ميآورند. در واقع سود اصلي در توليد و فرآوري كالا نهفته است نه صرفا انتقال آن. جعفري تاكيد ميكند: اقتصاد ايران نيز براي دستيابي به رشد پايدار بايد از خامفروشي فاصله بگيرد. در بخش نفت، گاز و پتروشيمي هنوز بخش مهمي از صادرات كشور به صورت مواد اوليه انجام ميشود. اين در حالي است كه كشورهاي ديگر همان مواد خام را به محصولات نهايي تبديل ميكنند و چند برابر سود به دست ميآورند. تا زماني كه زنجيره ارزش در اقتصاد ايران كامل نشود، كشور همچنان در برابر تحريمها و محدوديتهاي خارجي آسيبپذير باقي ميماند. تكميل زنجيره ارزش علاوه بر افزايش درآمد ارزي، وابستگي كشور را نيز كاهش ميدهد. وقتي صنايع پاييندستي توسعه پيدا كند، نياز به واردات بسياري از كالاها كمتر ميشود و اقتصاد در برابر تكانههاي خارجي مقاومت بيشتري پيدا ميكند. اين مساله تنها يك موضوع اقتصادي نيست، بلكه به امنيت اقتصادي و حتي امنيت ملي كشور نيز ارتباط پيدا ميكند. او ميافزايد: در كنار صنايع نفتي و پتروشيمي، بخش كشاورزي نيز نيازمند تحول جدي است. بحران آب اكنون به يكي از مهمترين چالشهاي ايران تبديل شده و ادامه شيوههاي سنتي كشاورزي ديگر پاسخگوي نياز كشور نيست. در چنين شرايطي توسعه كشت گلخانهاي پيشرفته ميتواند راهكاري موثر براي افزايش بهرهوري باشد. كشت گلخانهاي اين امكان را فراهم ميكند كه با مصرف آب كمتر، محصول بيشتري توليد شود. همچنين مديريت دما، انرژي و مصرف منابع در اين شيوه بسيار دقيقتر است و راندمان توليد را به شكل محسوسي افزايش ميدهد. در بسياري از كشورهاي كمآب، توسعه گلخانهها به يكي از محورهاي اصلي امنيت غذايي تبديل شده و ايران نيز بايد با جديت بيشتري در اين مسير حركت كند. جعفري ادامه ميدهد: از سوي ديگر، توسعه صنايع فولادي، پالايشگاهي و صنايع تبديلي ميتواند ظرفيت اشتغال كشور را نيز افزايش دهد. اقتصاد مبتني بر ارزش افزوده معمولا فرصتهاي شغلي گستردهتر و پايدارتري ايجاد ميكند، زيرا هر حلقه از زنجيره توليد نيازمند نيروي انساني، فناوري و خدمات تخصصي است. اين نماينده مجلس ميافزايد: آنچه امروز اقتصاد ايران به آن نياز دارد، تغيير نگاه از درآمدهاي كوتاهمدت به سرمايهگذاريهاي بلندمدت مولد است. كشور بايد به سمت صنايعي حركت كند كه علاوه بر سودآوري اقتصادي، تابآوري ايران را نيز افزايش دهند. آينده اقتصاد ايران در گرو عبور از خامفروشي، توسعه فناوري، تكميل زنجيره ارزش و حركت به سمت توليد دانشبنيان است؛ مسيري كه ميتواند هم اشتغال پايدار ايجاد كند و هم وابستگي اقتصاد كشور را كاهش دهد.