گروه گزارش
تنگه هرمز سالها يكي از مهمترين كارتهاي ايران در معادلات امنيتي منطقه بوده است؛ كارتي كه هر بار تنش ميان تهران و غرب بالا گرفته، نام آن هم بيشتر از هميشه بر سر زبانها افتاده است. اما طرح جديد كميسيون امنيت ملي مجلس، يك گام فراتر از تهديدهاي سياسي و نظامي برداشته و تلاش كرده براي عبور از اين آبراه، چارچوبي حقوقي و مالي تعريف كند؛ چارچوبي كه در صورت نهاييشدن ميتواند معادله عبور و مرور در هرمز را تغيير دهد.
آنچه در مصوبات جديد كميسيون جلبتوجه ميكند، اين است كه موضوع تنگه ديگر صرفا «باز يا بسته بودن» آن نيست. بر اساس تبصره ۲ ماده ۵، براي تردد، اخذ ضمانتنامه بانكي و بيمه در برابر مخاطرات احتمالي پيشبيني شده و ماده ۶ نيز تعيين سازوكار و آييننامه اجرايي براي تعرفههاي خدماتي و بيمهاي را در دستور كار قرار داده است. به اين ترتيب، تنگه هرمز در اين طرح فقط يك مسير دريايي نيست، بلكه به مسيري تبديل ميشود كه عبور از آن ميتواند با تعهدات مالي و حقوقي همراه باشد. اهميت اين تغيير نگاه در همين نقطه است. ايران به جاي آنكه صرفا از بستن تنگه به عنوان آخرين گزينه يا ابزار بازدارندگي سخن بگويد، اكنون در حال طراحي سازوكاري است كه ميتواند براي عبور و مرور در اين مسير، هزينه و شرط تعيين كند. در ظاهر، موضوع ضمانتنامه و بيمه ممكن است يك مساله فني به نظر برسد، اما پشت آن يك پيام سياسي روشن وجود دارد: عبور از هرمز قرار نيست در هر شرايطي و بدون هيچ مسووليتي انجام شود.
البته هنوز نميتوان درباره ميزان تعرفهها، نحوه دريافت آنها يا دامنه دقيق اجراي اين مقررات سخن قطعي گفت؛ چرا كه جزييات آن به آييننامههاي اجرايي و تصميمهاي بعدي بستگي دارد. اما همين كه كميسيون امنيت ملي در متن طرح، براي تردد از هرمز سازوكار مالي و بيمهاي پيشبيني كرده، نشان ميدهد نگاه قانونگذار به اين آبراه در حال تغيير است.
اين تغيير را بايد در شرايطي ديد كه تنگه هرمز براي اقتصاد جهاني اهميت ويژهاي دارد و بخش قابل توجهي از تجارت انرژي جهان از اين مسير عبور ميكند. هر تصميمي كه هزينه يا ريسك عبور از هرمز را افزايش دهد، طبيعتا فقط يك موضوع داخلي ايران باقي نميماند و ميتواند واكنش كشورهاي منطقه، شركتهاي كشتيراني، بيمهگران و حتي بازار انرژي را به دنبال داشته باشد. از سوي ديگر، پرسش مهم اين است كه اين ضمانتنامه و بيمه دقيقا قرار است چه چيزي را تضمين كند؟ اگر منظور جبران خسارتهاي احتمالي ناشي از حوادث، درگيري يا مخاطرات دريايي باشد، ميتوان آن را نوعي سازوكار مديريت ريسك تلقي كرد. اما اگر اين ابزار به عاملي براي افزايش هزينه عبور كشورها و شركتهاي خاص تبديل شود، موضوع وارد حوزهاي كاملا سياسي خواهد شد.
به همين دليل، مصوبه جديد را بايد فراتر از چند ماده فني درباره كشتيراني ديد. مجلس در حال آزمودن مدلي است كه در آن قدرت ايران در تنگه هرمز از يك تهديد امنيتي به يك اهرم حقوقي و اقتصادي تبديل شود؛ اهرمي كه ميتواند در كنار اهميت ژئوپليتيكي تنگه، براي تهران امكان اعمال فشار بيشتري بر كشورها و شركتهايي ايجاد كند كه خواهان عبور از اين مسير هستند. اينكه اين اهرم در نهايت تا چه اندازه قابليت اجرا خواهد داشت و چه هزينهاي براي ايران و طرف مقابل ايجاد ميكند، پرسشي است كه پاسخ آن به مواد بعدي همين طرح گره خورده است.
غرامت جنگي؛ وقتي خسارت به بهاي عبور از هرمز گره ميخورد
شايد جنجاليترين بخش طرح اقدام راهبردي براي امنيت و پيشرفت پايدار در تنگه هرمز، نه بحث بيمه و ضمانتنامه، بلكه مادهاي باشد كه موضوع پرداخت غرامت جنگي را به حق عبور از اين آبراه پيوند ميزند. بر اساس مصوبه كميسيون امنيت ملي، كشورها، سازمانها و اشخاص حقيقي و حقوقي كه در دوران جنگ به جمهوري اسلامي ايران خسارت وارد كردهاند، بايد با دولت ايران درباره نحوه پرداخت غرامت به توافق برسند و اگر از پرداخت غرامت خودداري كنند يا به توافق نرسند، مجوز عبور آنها از تنگه هرمز صادر نخواهد شد.
اين ماده در واقع يك تغيير مهم در منطق مواجهه ايران با خسارتهاي ناشي از جنگ ايجاد ميكند. تاكنون مطالبه غرامت عمدتا در قالب مواضع سياسي، مذاكرات ديپلماتيك يا پيگيريهاي حقوقي مطرح ميشد؛ اما در اين طرح، يك اهرم عملي و ژئوپليتيك وارد معادله شده است: دسترسي به يكي از مهمترين مسيرهاي دريايي جهان.
منطق طراحان طرح را ميتوان تا حد زيادي فهم كرد. كشوري كه در يك درگيري نظامي به ايران خسارت وارد كرده، از نگاه قانونگذار نميتواند پس از پايان جنگ بدون پذيرش مسووليت خسارتها به فعاليت عادي خود ادامه دهد. بهويژه در شرايطي كه بسياري از تحريمها، اقدامات نظامي و فشارهاي اقتصادي عليه ايران از سوي دولتها يا مجموعههايي اعمال شده كه ممكن است در تعريف قانونگذار، در زمره خسارتزنندگان قرار بگيرند. بنابراين مجلس تلاش كرده است مطالبه غرامت را از يك خواسته سياسي به يك ابزار فشار تبديل كند.
اما بخش پيچيده ماجرا از جايي آغاز ميشود كه پاي «عبور از تنگه» به ميان ميآيد. هرمز يك آبراه معمولي و صرفا متعلق به يك كشور نيست و بخش مهمي از تجارت انرژي جهان از آن عبور ميكند. بنابراين هر تصميمي كه دسترسي يك كشور يا شركت به اين مسير را محدود كند، ميتواند از سوي طرف مقابل نه به عنوان يك مطالبه مالي، بلكه به عنوان اقدامي در حوزه امنيت كشتيراني و آزادي عبور و مرور تلقي شود.
از اين منظر، ماده ۷ بيش از آنكه صرفا يك ماده درباره غرامت باشد، نوعي ابزار چانهزني است. ايران با قرار دادن حق عبور در كنار مساله غرامت، تلاش ميكند طرف مقابل را ميان دو انتخاب قرار دهد: يا وارد مذاكره درباره خسارت شود و درباره نحوه پرداخت آن به توافق برسد، يا با خطر از دست دادن دسترسي به يكي از حياتيترين مسيرهاي دريايي منطقه مواجه شود.
با اين حال، اجراي چنين سازوكاري ساده نخواهد بود. نخست بايد مشخص شود چه كسي مسوول خسارت شناخته ميشود. عبارت «كشورها، سازمانها و اشخاص حقيقي و حقوقي كه در دوران جنگ خساراتي به جمهوري اسلامي ايران وارد كردهاند» دامنه بسيار گستردهاي دارد. آيا يك دولت كه مستقيما در حمله نظامي مشاركت داشته مشمول اين ماده است؟ آيا شركتي كه تجهيزات يا خدماتي را در اختيار طرف مقابل قرار داده نيز در همين دسته قرار ميگيرد؟ آيا ميان خسارت مستقيم و غيرمستقيم تفاوتي وجود خواهد داشت؟ پاسخ به اين پرسشها ميتواند دامنه اجراي ماده را به شكل قابل توجهي تغيير دهد.
مساله ديگر، تعيين ميزان خسارت است. اگر قرار باشد عبور از هرمز به پرداخت غرامت گره بخورد، پيش از آن بايد سازوكاري براي احراز خسارت، تعيين مبلغ، شناسايي مسوول و رسيدگي به اختلافات وجود داشته باشد. در غير اين صورت، هر كشوري ميتواند ادعا كند كه مشمول اين قانون نيست و هرگونه محدوديت عليه خود را اقدامي سياسي بداند.
از سوي ديگر، همين ابهام ميتواند بخشي از كاركرد بازدارنده طرح باشد. ممكن است هدف قانونگذار الزام فوري همه طرفها به پرداخت غرامت نباشد، بلكه ايجاد يك ابزار جديد براي افزايش قدرت چانهزني ايران باشد. به عبارت ديگر، مجلس شايد ميخواهد پرونده خسارتهاي جنگي را از بايگاني مطالبات سياسي بيرون بكشد و آن را به موضوعي تبديل كند كه طرف مقابل براي ناديده گرفتنش هزينه بپردازد.
در اين ميان، شركتهاي كشتيراني و بيمهگران نيز ميتوانند به يكي از بازيگران اصلي اين معادله تبديل شوند. اگر مشخص نباشد يك شركت يا كشتي در چه شرايطي اجازه عبور خواهد داشت، افزايش ريسك حقوقي ميتواند هزينه بيمه و حملونقل را بالا ببرد. در چنين شرايطي، حتي بدون آنكه تنگه رسما بسته شود، ممكن است نااطميناني درباره عبور از آن افزايش پيدا كند و همين مساله اثر اقتصادي خود را بر بازار انرژي و تجارت منطقه بگذارد.
بنابراين ماده ۷ را بايد همزمان از دو زاويه ديد. از يك طرف، اين ماده تلاش ميكند خسارت جنگي را به يك مطالبه قابل پيگيري و داراي اهرم اجرايي تبديل كند؛ از طرف ديگر، ممكن است پروندهاي حقوقي و سياسي را به مسالهاي مستقيم در حوزه كشتيراني بينالمللي تبديل كند.
نقطه قوت اين ماده براي ايران در قدرت چانهزني آن است و نقطه ضعفش، دشواري اجراي آن. اگر سازوكار تشخيص خسارت و توافق با طرفهاي مقابل دقيق و شفاف طراحي شود، هرمز ميتواند به اهرمي براي پيگيري مطالبات ايران تبديل شود. اما اگر معيارها مبهم بماند و تصميم درباره ممنوعيت عبور رنگ سياسي پيدا كند، همين ماده ممكن است به جاي وصول غرامت، يك مناقشه تازه بر سر وضعيت حقوقي و امنيتي تنگه هرمز ايجاد كند.
غرامت جنگي؛ وقتي عبور از هرمز به ابزار فشار تبديل ميشود
در ميان مواد تصويبشده طرح اقدام راهبردي براي امنيت و پيشرفت پايدار در تنگه هرمز، ماده ۷ از همه سياسيتر به نظر ميرسد، چرا كه براي نخستينبار موضوع غرامت جنگي را مستقيما به امكان عبور از تنگه هرمز پيوند ميزند. بر اساس اين ماده، كشورها، سازمانها و اشخاص حقيقي و حقوقي كه در دوران جنگ به جمهوري اسلامي ايران خسارت وارد كردهاند، بايد درباره نحوه پرداخت غرامت با دولت ايران به توافق برسند و در صورت خودداري از پرداخت يا نرسيدن به توافق، مجوز عبور آنها از تنگه صادر نخواهد شد.
اهميت اين تصميم در آن است كه مطالبه غرامت، از يك خواسته صرفا سياسي و حقوقي به اهرم فشار عملي تبديل ميشود. ايران سالهاست در مقاطع مختلف از خسارتهاي ناشي از جنگ و اقدامات نظامي عليه خود سخن گفته، اما تبديل اين مطالبه به سازوكاري كه بتواند بر رفتار طرف مقابل اثر بگذارد، موضوع متفاوتي است. مجلس اكنون تلاش كرده است تنگه هرمز را در اين معادله وارد كند؛ مسيري كه اهميت آن براي تجارت انرژي و كشتيراني بينالمللي، قدرت چانهزني قابل توجهي به اين ابزار ميدهد.
منطق طرح روشن است: اگر كشوري در جريان جنگ به ايران خسارت زده، نميتواند از نگاه قانونگذار بدون پذيرش مسووليت، به استفاده از ظرفيتهاي منطقهاي ادامه دهد. بنابراين تهران ميتواند بگويد دسترسي به هرمز تنها يك حق عبور نيست، بلكه با مسووليتهاي كشورها نيز همراه است. همين منطق ميتواند در مذاكرات احتمالي، دست ايران را براي مطالبه غرامت بازتر كند.
اما دشواري اصلي در اجراي ماده آغاز ميشود. نخستين پرسش اين است كه دقيقا چه كساني مشمول آن خواهند شد؟ عبارت «كشورها، سازمانها و اشخاص حقيقي و حقوقي» بسيار گسترده است. آيا فقط دولتهايي كه مستقيما در عمليات نظامي عليه ايران نقش داشتهاند مشمول خواهند بود يا كشورهايي را كه از يك طرف درگير، حمايت سياسي، لجستيكي يا تسليحاتي كردهاند نيز در اين فهرست قرار ميگيرند؟ وضعيت شركتهاي خصوصي و پيمانكاران نظامي نيز ميتواند محل اختلاف باشد. پرسش مهمتر، چگونگي تعيين ميزان خسارت است. براي آنكه ممنوعيت عبور مبناي مشخصي داشته باشد، بايد سازوكاري روشن براي اثبات خسارت، تعيين مسووليت و برآورد غرامت وجود داشته باشد. در غير اين صورت، طرف مقابل ميتواند اصل تصميم ايران را سياسي بداند و از پذيرش آن خودداري كند.
از سوي ديگر، پيوندزدن غرامت به عبور از هرمز ميتواند پيامدهايي فراتر از روابط دوجانبه ايران با كشورهاي طرف اختلاف داشته باشد. شركتهاي كشتيراني و بيمهگران نيز ناچار خواهند بود ريسك ناشي از اين مقررات را در محاسبات خود وارد كنند. هرچه ابهام درباره اينكه چه كشتي يا شركتي مشمول محدوديت خواهد شد بيشتر باشد، هزينه و ريسك فعاليت در منطقه نيز افزايش پيدا ميكند.
با اين حال، شايد هدف اصلي ماده ۷ الزام فوري همه طرفها به پرداخت غرامت نباشد. كاركرد مهمتر آن ميتواند ايجاد يك اهرم مذاكره باشد. ايران با اين مصوبه ميخواهد نشان دهد پرونده خسارتهاي جنگي برايش موضوعي بايگانيشده نيست و در صورت لزوم ميتواند آن را به منافع اقتصادي و تجاري طرف مقابل گره بزند.
موفقيت اين ماده به نحوه اجراي آن بستگي دارد. مسالهاي كه بايد درباره سازوكار آن در زمان بررسي ماده در صحن مجلس مورد توجه باشد. اگر معيارهاي مسووليت، ميزان خسارت و سازوكار توافق روشن باشد، ميتواند به ابزار تازهاي براي پيگيري مطالبات ايران تبديل شود. اما اگر اين موارد مبهم بماند، احتمال دارد مساله غرامت به جاي حلشدن، به يك مناقشه تازه درباره آزادي كشتيراني و نحوه اعمال قدرت ايران در تنگه هرمز تبديل شود. دقت در اين جزييات براي كارايي قانون الزامي است و بايد صحن مجلس اين موارد را پيش از تصويب نهايي در نظر داشته باشد.