حكمراني فضاي مجازي از ستاد تا شورا
صالح نقره كار
1- شهروند فضاي مجازي امن و فرصتساز ميخواهد. هم امنيت فردي او حفظ شود هم امنيت ملي. هم با دنيا ارتباط گيرد وكسب وكار كند و رشد ورزد، هم دشمن از اين طريق رخنه نكند و ضرر نزند. كنترل و مرتبسازي فضاي مجازي ضروري است.در حكمراني فضاي مجازي، شايد مهمتر از اين پرسش كه چه نهادي بايد تصميم بگيرد؟ اين پرسش باشد كه كدام نهاد، بر اساس كدام منبع حقوقي و تا چه حدودي حق تصميمگيري دارد؟ فضاي مجازي امروز ديگر صرفا يك موضوع فناورانه نيست. تصميمات مربوط به آن ميتواند بر آزادي بيان، دسترسي به اطلاعات، حريم خصوصي، كسبوكارهاي ديجيتال، امنيت ارتباطات و طيف گستردهاي از حقوق شهروندان اثر بگذارد. از همين رو، ساماندهي اين حوزه هر اندازه هم كه ضروري باشد، نميتواند ما را از يك اصل بنيادين حقوق عمومي غافل كند؛ اعمال قدرت عمومي نيازمند مبناي صلاحيتي روشن است.
2- ماجرا از اينجا اهميت پيدا ميكند كه طي سالهاي اخير، از كميته تعيين مصاديق محتواي مجرمانه تا شوراي عالي فضاي مجازي، ساختارهاي مختلفي در درون قوه مجريه براي ساماندهي و راهبري اين حوزه شكل گرفتهاند. تازهترين تحول نيز اصلاح ساختار ستاد ويژه ساماندهي و راهبري فضاي مجازي كشور است؛ اصلاحي كه در پي فرآيند رسيدگي در ديوان عدالت اداري صورت گرفت و بر اساس آن، ستاد از جايگاه تصميمگير و صادركننده مصوبه فاصله گرفته و در قالب نهادي پيشنهاددهنده و كارشناسي تعريف شده است. ما 104 شوراي عالي داريم و 53 سياست کلي . بايد ديد چقدراين كثرت در كارآمدي اثردارد؟!
3- نگاهي حقوق عمومي به نسبت شوراي عالي فضاي مجازي، دولت و ستاد ساماندهي ضرورت دارد. اين تحول را بايد فراتر از يك تغيير سازماني ديد؛ زيرا در بطن آن، يكي از مسائل كلاسيك حقوق عمومي يعني مرزبندي صلاحيتهاي نهادهاي حكمراني قرار دارد. در حقوق عمومي، برخلاف حقوق خصوصي، اصل بر آزادي عمل نيست؛ مقام عمومي بايد نشان دهد اختيار خود را از كجا گرفته است. به تعبير ديگر، هر مقام عمومي نه تنها بايد داراي صلاحيت باشد، بلكه بايد بتواند منبع، حدود و قلمروی آن صلاحيت را نيز نشان دهد. اصل ۶۰ قانون اساسي اعمال قوه مجريه را، جز در اموري كه مستقيما بر عهده رهبري قرار گرفته، از طريق رييسجمهور و وزرا پيشبيني كرده است. اصل ۱۳۸ نيز براي دولت در حوزه تنظيم امور اجرايي و تصويب آييننامهها و تصويبنامهها، در حدود قانون، اختيار شناخته است.
4- بنابراين ترديدي نيست كه دولت براي اداره امور اجرايي خود ميتواند ساختارهاي هماهنگ كننده ايجاد كند. اما از منظر حقوق اداري، بايد ميان ايجاد يك ساختار اداري و ايجاد يك صلاحيت حاكميتي جديد تفاوت گذاشت.دولت ميتواند ستاد تشكيل دهد؛ اما صرف تشكيل ستاد، به آن صلاحيت قانونگذاري، سياستگذاري كلان يا ايجاد محدوديت براي حقوق شهروندان نميدهد. عنوان يك نهاد، منبع صلاحيت آن نيست.
5- اين اصل ساده، در حوزهاي مانند فضاي مجازي كه تصميمات آن گاه آثار مستقيم و گستردهاي بر زندگي مردم دارد، اهميتي دوچندان پيدا ميكند. در طرف ديگر ماجرا، شوراي عالي فضاي مجازي قرار دارد. اين شورا در سال ۱۳۹۰ با حكم رهبري شهيد ايجاد شد و در حكم تأسيس آن، به عنوان نقطه كانوني متمركز براي سياستگذاري، تصميمگيري و هماهنگي در فضاي مجازي كشور مورد شناسايي قرار گرفت. بنابراين نميتوان اين شورا را صرفا يك كميته مشورتي در كنار دولت تلقي كرد. اما به همان اندازه كه نبايد جايگاه شوراي عالي فضاي مجازي را تقليل داد، نبايد از مفهوم صلاحيت عالي نيز برداشت صلاحيت نامحدود كرد. در حقوق عمومي، هيچ صلاحيتي را نميتوان مستقل از منبع ايجادكننده و حدود آن تحليل كرد.
6- شوراي عالي فضاي مجازي داراي ماموريت سياستگذاري و تصميمگيري در حوزه فضاي مجازي است؛ اما اين امر به معناي بينيازي از رعايت قانون اساسي، اصول حاكم بر حقوق عمومي و موازين حقوق شهروندي نيست.خصوصا بايد ميان سياستگذاري كلان، تنظيمگري، اجراي سياستها و
اعمال محدوديت بر حقوق شهروندان تفكيك كرد. اگر اين چهار سطح در هم آميخته شوند، نتيجه چيزي جز ابهام در مسووليت و صلاحيت نخواهد بود.
7- در نگاه نخست، وجود چند نهاد فعال در حوزه فضاي مجازي ممكن است نوعي موازيكاري به نظر برسد. اما هر نوع تشابه در وظايف، الزاما تعارض حقوقي ايجاد نميكند. ممكن است چند نهاد درباره يك موضوع گزارش كارشناسي تهيه كنند، پيشنهاد ارايه دهند يا دستگاههاي اجرايي را هماهنگ كنند. مشكل از زماني آغاز ميشود كه دو مرجع، همزمان خود را صاحب اختيار براي اتخاذ تصميم الزامآور درباره يك موضوع بدانند. در چنين وضعيتي، پرسش حقوقي اين نيست كه كدام نهاد مهمتر است؛ بلكه بايد پرسيد منبع صلاحيت هر نهاد چيست؟ موضوع صلاحيت هر يك كدام است؟ تصميم مورد نظر چه ماهيتي دارد؟ و اثر حقوقي آن متوجه چه اشخاص و نهادهايي خواهد شد؟
8- از اين منظر، تعارض صلاحيتي را نميتوان صرفا با مقايسه عناوين سازماني حل كرد. معيار، منبع و قلمرو صلاحيت است. اصلاح ساختار ستاد ويژه ساماندهي و راهبري فضاي مجازي از همين منظر قابل توجه است. در ساختار قبلي، مقرر شده بود مصوبات ستاد پس از تأييد رييسجمهور ابلاغ و براي دستگاههاي مربوط لازمالاجرا باشد. اما در اصلاح انجامشده، ستاد ديگر اختيار تصميمگيري و صدور مصوبه در حوزه فضاي مجازي ندارد و نقش آن به ارايه پيشنهاد و گزارش كارشناسي محدود شده است. ديوان عدالت اداري نيز در قرار قطعي خود، همين تغيير را اساسي دانسته و با توجه به اصلاح ساختار و تغيير كارويژه ستاد، رسيدگي به شكايات مطروحه را منتفي اعلام كرده است.
9- اين اتفاق از منظر حقوق اداري واجد يك پيام مهم است. تصميمسازي با تصميمگيري يكي نيست. يك نهاد كارشناسي ميتواند پيشنهاد دهد، بررسي كند، هماهنگ كند و حتي نقش مهمي در شكلگيري سياست داشته باشد؛ اما الزام حقوقي بايد از تصميم مرجعي ناشي شود كه صلاحيت اتخاذ آن تصميم را دارد. اين تفكيك هم از موازيكاري جلوگيري ميكند و هم مسووليت حقوقي را روشنتر ميسازد. در واقع، اصلاح ساختار ستاد را ميتوان نوعي بازگشت به يك قاعده بنيادين حقوق عمومي دانست.نهاد اجرايي نبايد صرفا با اتكا به جايگاه سازماني خود، براي خويش صلاحيتي فراتر از منبع ايجادكننده آن بسازد.
10- موضوع ديگري كه در اين ميان نبايد ناديده گرفته شود، نسبت حكمراني فضاي مجازي با شوراي عالي امنيت ملي است.اصل ۱۷۶ قانون اساسي براي شوراي عالي امنيت ملي، در قلمرو منافع ملي و مسائل دفاعي و امنيتي، صلاحيتهاي مشخصي پيشبيني كرده است. بنابراين هرگاه يك موضوع در فضاي مجازي واقعا واجد وصف دفاعي ـ امنيتي و مرتبط با صلاحيتهاي مقرر در اصل ۱۷۶ باشد، نميتوان آن را صرفا در قالب يك مساله اجرايي دولت تحليل كرد. اما يك نكته ظريف وجود دارد. فضاي مجازي يك حوزه است؛ امنيت ملي يك «وصف صلاحيتي».هر موضوعي كه در فضاي مجازي اتفاق ميافتد، الزاما موضوع امنيت ملي نيست.اگر فعاليت اقتصادي، فرهنگي، آموزشي يا اداري در فضاي مجازي را صرفا به دليل بستر وقوع آن، امنيتي تلقي كنيم، در نهايت مرز صلاحيتهاي نهادهاي مختلف از ميان خواهد رفت. بنابراين، بايد از امنيتيسازي بيضابطه حوزه فضاي مجازي پرهيز كرد؛ همانگونه كه نبايد مسائل واقعا امنيتي را صرفا در قالب امور اجرايي دولت فروكاست.
11- شايد مهمترين دليل براي اصرار بر تعيين دقيق حدود صلاحيتها، نه اختلاف ميان نهادها، بلكه حقوق شهروندان باشد. هرگاه تصميم يك نهاد عمومي بر دسترسي مردم به اطلاعات، ارتباطات، كسبوكار، حريم خصوصي يا آزاديهاي مدني اثر بگذارد، ديگر نميتوان موضوع را صرفا يك اختلاف اداري ميان چند دستگاه تلقي كرد. در چنين شرايطي، پرسش از صلاحيت، در واقع پرسش از مشروعيت اعمال قدرت عمومي است. يك تصميم ممكن است از نظر سياستگذاري، مطلوب و حتي ضروري باشد؛ اما مطلوب بودن هدف، فقدان صلاحيت مرجع تصميمگير را جبران نميكند. در حقوق عمومي، حتي هدف مشروع نيز بايد از طريق ابزار و مرجع مشروع دنبال شود.
12- هرچه مداخله در حقوق شهروندان شديدتر باشد، حساسيت نسبت به اين معيارها نيز بايد بيشتر شود. اهميت اين اصل در حوزه فضاي مجازي دوچندان است؛ زيرا هرگاه يك ساختار اجرايي در مقام اعمال قدرت عمومي قرار گيرد، بايد امكان كنترل قانوني اعمال آن نيز وجود داشته باشد. تجربه اصلاح ساختار ستاد ساماندهي فضاي مجازي يك درس مهم براي حكمراني عمومي دارد. مشكل حكمراني هميشه كمبود نهاد نيست؛ گاهي ابهام در مرز نهادهاست. هرچه تعداد مراجع تصميمگير افزايش يابد، اگر حدود صلاحيت آنها روشن نباشد، احتمال تعارض، موازيكاري و انتقال مسووليت بيشتر خواهد شد. حكمراني كارآمد فضاي مجازي نيازمند نهادهاي متعدد و بيمرز نيست؛ نيازمند تقسيم كار حقوقي روشن است.