معماري تعهد در ديپلماسي
عليرضا رجايي
درحالي كه تلاشهاي ديپلماتيك براي پايان دادن به جنگ و باز كردن مسير توافق ميان ايران و امريكا همچنان ادامه دارد، تهران و واشنگتن در روزهاي اخير از طريق ميانجيها به تبادل مواضع پرداختهاند و براساس گزارشهاي منتشر شده، گفتوگوها بر سر نسخه اصلاح شده پيشنهاد هفت روزه ايران نيز در جريان بوده است. قطر از ادامه ديپلماسي رفت و برگشتي ميان دوطرف خبر داده و همزمان، درباره دامنه و ترتيب تعهدات همچنان اختلافنظر وجود دارد. در چنين شرايطي، مساله اصلي ديگر صرفا اين نيست كه مذاكره با ميانجي انجام شود يا بدون ميانجي؛ مساله مهمتر اين است كه «پيغام و پسغام» چگونه ميتواند از سطح انتقال مواضع به سطح تعهد متقابل، اقدام همزمان، راستيآزمايي و نتيجه قابل دوام برسد. در ديپلماسي، پيغام اول معمولا موضع را اعلام ميكند، اما پسغام است كه قيمت و ظرفيت واقعي آن موضع را مشخص ميكند. اگر يك طرف پيشنهاد آتشبس، رفع فشار، بازگشايي مسيرهاي دريايي يا آغاز مذاكرات هستهاي را مطرح ميكند، طرف مقابل نيز بايد در برابر آن، تعهد مشخص و قابل سنجشي ارايه دهد. مشكل زماني آغاز ميشود كه «امتياز» از «تعهد متقابل» جدا شود و اجراي يك طرف، به اميد اجراي بعدي طرف مقابل وابسته بماند. ميانجي در چنين فرآيندي ميتواند نقش مهمي داشته باشد. ميانجي، به ويژه در شرايطي كه تماس مستقيم هزينه سياسي يا امنيتي دارد، ميتواند پيغام را منتقل كند، پسغام را دريافت كند، سوءتفاهمها را كاهش دهد و حتي امكان آزمون محرمانه مواضع را پيش از ورود طرفين به مذاكره رسمي فراهم سازد. اما ميانجي صاحب توافق نيست؛ صرفا مسير ارتباط را تسهيل ميكند. گزارشهاي اخير نيز نشان ميدهد كه قطر در حال انجام چنين ديپلماسي رفت و برگشتي ميان ايران و امريكا است. ازسوي ديگر، وقتي خطوط اصلي توافق روشن شد، مذاكره مستقيم ميتواند براي حل اختلافات فني و حقوقي اهميت بيشتري پيدا كند.
زيرا در مرحله نهايي، بسياري از اختلافات ديگر بر سر اصل مذاكره نيست، بلكه بر سر تعريف دقيق تعهدات است: كدام تحريم؟ كدام اقدام؟ در چه تاريخي؟ با چه سازوكار حقوقي؟ چگونه راستيآزمايي شود؟ اگر تعهدي اجرا نشد، چه واكنشي فعال شود؟ براي نمونه، اگر سخن از بازگشايي تنگه هرمز است، «بازگشايي» به تنهايي يك عبارت سياسي است. براي تبديل آن به تعهد قابل اجرا بايد درباره امنيت كشتيراني، اقدامات نظامي، زمانبندي، نحوه راستيآزمايي و رابطه آن با ساير تعهدات توافق شود. در پيشنهاد هفتروزه اخير ايران نيز براساس گزارش آسوشيتدپرس، بازگشايي هرمز و ازسرگيري مذاكرات هستهاي به اقداماتي از سوي امريكا، ازجمله رفع محاصره دريايي و برخي محدوديتهاي نفتي، مشروط شده بود. اينجاست كه تجربههاي گذشته اهميت پيدا ميكنند؛ نه براي صدور حكم درباره خوب يا بد بودن توافقهاي پيشين، بلكه براي شناخت نقاطي كه ممكن است در طراحي يك توافق جديد مشكلساز شوند. در عراق، توافق امنيتي امريكا و عراق خروج نيروهاي امريكايي را در يك جدول زماني مشخص تنظيم كرد و خروج در سال ۲۰۱۱ انجام شد؛ اما تغيير وضعيت امنيتي و ظهور داعش بعدها زمينه حضور دوباره امريكا را در قالب ماموريتي متفاوت فراهم كرد. درس مهم اين پرونده آن است كه هر توافق بايد براي تغيير شرايط، تعريف ماموريت، وضعيتهاي اضطراري و شرايط بازگشت يا تغيير تعهدات نيز سازوكار داشته باشد. در ليبي، تجربه قطعنامه ۱۹۷۳ شوراي امنيت نشان داد كه فاصله ميان متن يك مجوز بينالمللي، تفسير دامنه آن و پيامدهاي ميداني ميتواند بسيار مهم باشد. بنابراين در هر توافق حساس، فقط اصل تعهد كافي نيست؛ حدود اختيار، مرجع تفسير و محدوده اقدام نيز بايد روشن باشد. در افغانستان نيز توافق دوحه ۲۰۲۰ ميان امريكا و طالبان، خروج نيروهاي امريكايي را با تعهدات طالبان درباره جلوگيري از استفاده گروههاي تروريستي از خاك افغانستان و ورود به مذاكرات بينافغانستاني پيوند داد. تجربه پس از آن نشان داد كه وجود متن توافق، بهتنهايي تضمينكننده نتيجه سياسي نيست و تعهدات بايد به شاخصهاي رفتاري، زمانبندي، راستيآزمايي و پيامدهاي عدم اجرا متصل شوند. برجام نيز از زاويه ديگري اهميت دارد. تجربه پس از توافق نشان داد كه «رفع حقوقي تحريم» الزاما با «رفع عملي محدوديت» و سپس «تحقق واقعي منفعت اقتصادي» يكسان نيست. از اين رو، در هر توافق آينده بايد ميان اين سه مرحله تفكيك قائل شد: رفع حقوقي، رفع عملي و تحقق منفعت. اين همان جايي است كه مفهوم «حقوق مكتسبه» در چارچوب تحليلي اين يادداشت اهميت پيدا ميكند. يك توافق نبايد صرفا مجموعهاي از وعدههاي سياسي باشد؛ بلكه بايد تعهدات را به حقوقي تبديل كند كه طرف ذينفع بتواند در عمل از آن استفاده كند. پس از آن، استمرار اجراي توافق ميتواند منافعي را ايجاد كند كه بازگشت از آنها براي طرفين هزينهمند شود. به همين دليل، هر امتياز بايد با يك اقدام متقابل همراه باشد. اجراي تعهدات نيز بهتر است مرحلهاي و قابل راستيآزمايي باشد. هيچ طرفي نبايد همه اهرمهاي خود را پيشاپيش واگذار كند و سپس منتظر اجراي وعده طرف مقابل بماند. فرمول چنين مذاكرهاي ميتواند روشن باشد:
پيغام - پسغام - تعهد متقابل - اقدام همزمان - راستيآزمايي - تحقق منفعت - هزينه نقض - حقوق مكتسبه - منافع مترتبه.
در اين مدل، ميانجي و مذاكره مستقيم دو مسير متضاد نيستند. ميانجي ميتواند براي باز كردن كانال و انتقال پيغام به كار گرفته شود؛ مذاكره مستقيم ميتواند براي تدقيق تعهدات و بستن متن توافق مورد استفاده قرار بگيرد. حتي ممكن است در يك مرحله ميانجي فعالتر باشد و در مرحلهاي ديگر، تماس مستقيم ميان طرفين ضرورت پيدا كند. بنابراين مساله اصلي، انتخاب ميان «با ميانجي» و «بدون ميانجي» نيست؛ بلكه طراحي يك فرآيند چندوجهي است كه در آن هيچ پيغامي بدون پسغام، هيچ امتيازي بدون اقدام متقابل، هيچ تعهدي بدون راستيآزمايي و هيچ منفعتي بدون امكان استفاده واقعي باقي نماند. آنچه اكنون در صحنه ديپلماسي ايران و امريكا اهميت دارد، همين نقطه است. گزارشهاي ۲۸ و ۲۹ سپتامبر نشان ميدهد كه با وجود اختلافات جدي و رد علني پيشنهاد 7 روزه ايران ازسوي رييسجمهور امريكا، كانالهاي ميانجيگري همچنان فعال مانده و قطر در تلاش است مواضع دو طرف را به يكديگر نزديك كند. اين يعني پرونده هنوز در مرحله پيغام و پسغام قرار دارد و فاصله ميان «پيام سياسي» و «توافق قابل اجرا» همچنان موضوع اصلي است. در چنين شرايطي، ارزش واقعي هر پيغام را بايد در كيفيت پسغام آن سنجيد: آيا پسغام، تعهد مشخص ميآورد؟ آيا تعهد قابل راستيآزمايي است؟ آيا اقدام دو طرف همزمان خواهد بود؟ و اگر يكي از طرفين تعهد خود را اجرا نكرد، هزينه و سازوكار بازگشت چيست؟ درنهايت، ميانجي مسير است و مذاكره مستقيم ابزار؛ هدف، نتيجهاي است كه بتوان آن را اجرا كرد، سنجيد و راستيآزمايي نمود. اكنون كه ديپلماسي رفت و برگشتي از طريق ميانجيها ادامه دارد و همزمان امكان تماسهاي مستقيم براي حل مسائل باقيمانده مطرح است، پرسش اصلي ديگر فقط اين نيست كه چه كسي پيام را منتقل ميكند؛ پرسش تعيينكننده اين است كه پسغام چه تعهدي را به ميز مذاكره بازميگرداند و آن تعهد چگونه به نتيجهاي واقعي، متقابل و قابل دوام تبديل خواهد شد.
كارشناس ارشد روابط بينالملل