بحران كنترل‌ناپذيري موجودي مسكن چگونه ايجاد شد؟
4 مساله پيچيده بازار مسكن در شهرها
گروه اقتصادي
«چرا دولت‌ها در چهار دهه گذشته در دستيابي به اهداف پيش‌بيني شده حوزه مسكن ناكام بودند؟» مركز پژوهش‌هاي مجلس از چهار زاويه به اين موضوع پرداخته است.
در اين بررسي چهار مساله «كالايي‌سازي مسكن»، مساله «وديعه مسكن»، مساله «مالك‌نشيني» و مساله «استحاله مالك‌گستري به مالكيت‌گستري» مورد توجه قرار گرفته است. مسائلي كه برخي از آنها اثر مستقيم و برخي ديگر اثري غيرمستقيم در شكل‌گيري وضع كنوني داشتند. اما اصلي‌ترين عامل در شكل‌گيري بحران مسكن، «عقب‌نشيني دولت از تامين فراگير و همه‌شمول و عدالت‌محور» مسكن بوده است. اين عقب‌نشيني زمينه را براي «تبعيض ساختاري فضاي مسكوني» فراهم كرده است و هر دو با هم زمينه را براي «فروش حقوق مالكانه مضاعف» از سوي مديريت شهري كشور هموار كردند. در نهايت اين سه رويكرد منجر شدند كه «بحران كنترل‌ناپذيري موجودي مسكن» شكل بگيرد.
مساله اول؛ كالايي‌سازي مسكن
غلبه رويكرد تحليل قيمتي در مورد تامين مسكن نشانگر آن است كه رويكرد دولت‌ها نسبت به «دسترسي به مسكن مناسب براي همه خانوارهاي ايراني»، از نظر اصل 31 قانون اساسي كه دسترسي به مسكن را به منزله «نياز اجتماعي» با صراحت كامل به رسميت شناخته، فاصله گرفته و در استحاله‌اي تاريخ‌مند به «تقاضاي مسكوني» كه تابع توان مالي خانوارهاست، تغيير كرده و در نهايت مسكن «كالا» شده است. در ضمن بايد به رويكرد استطاعت‌پذيري نيز بر همين سياق نگريست و به بازارمداري حاكم بر آن واقف بود؛ دسترسي به مسكن هم در اقدامات بخش دولتي و هم در بخش مسكن خصوصي، به درجات گوناگون، خصلت «كالايي» به خود گرفته است.
براساس گزارش مركز آمار در زمستان سال 1400 متوسط قيمت خريدوفروش هر مترمربع زيربناي مسكوني معامله شده از طريق بنگاه‌هاي معاملات ملكي در سطح كشور نسبت به فصل مشابه در سال قبل، 24.8درصد افزايش قيمت داشته است. در همين بازه زماني نيز متوسط مبلغ اجاره ماهيانه به علاوه 3 درصد وديعه پرداختي براي اجاره يك مترمربع زيربناي مسكوني معامله شده از طريق بنگاه‌هاي معاملات ملكي در سطح كل كشور 9/60 درصد افزايش داشته است. نكته حايز اهميت اين است كه اعداد و ارقام پيش گفته ميانگين كشوري است و مي‌توان انتظار داشت در برخي نقاط مانند كلانشهرها اين ارقام بالاتر باشند. براي مثال، براساس گزارش بانك مركزي در زمستان سال 1400، متوسط قيمت خريد و فروش هر مترمربع زيربناي مسكوني معامله شده از طريق بنگاه‌هاي معاملات ملكي در سطح پايتخت، در دي ماه نسبت به همين ماه در سال 1399، 3/20 درصد افزايش قيمت داشته و اين رقم در دو ماه بعدي فصل زمستان نيز به ترتيب 4/0 و 6.2 درصد نسبت به ماه قبل همان سال افزايش داشته است؛ به عبارتي 26.9 درصد افزايش در كل اين فصل.
در همين بازه زماني نيز شاخص كرايه مسكن استيجاري در شهر تهران، صرفا در دي ماه نسبت به همين ماه در سال گذشته 7/50 درصد افزايش قيمت داشته است.
هر چند كه اين تصوير سالانه بخشي از بحران را برجسته مي‌سازد، اما اگر تصويري از بازه‌اي پنج ساله از وضعيت مسكن در پايتخت كشور به دست داده شود، گوياتر خواهد بود. طبق آمار منتشر شده بانك مركزي، متوسط قيمت هر مترمربع واحد مسكوني در مناطق بيست و دوگانه تهران، طي 5 سال يعني از آذرماه سال 13۹6 تا آذرماه سال1401، از 5 ميليون و 88 هزار تومان به 48 ميليون و 73 هزار تومان رسيده است، رشدي در حدود 950 درصد. اين در حالي است كه حداقل دستمزد در اين بازه زماني در حدود 600 درصد افزايش داشته است. به‌طوري كه از يك ميليون و 125 هزار تومان در سال 1396 به 6 ميليون و 725 هزار در سال 1401 رسيده است.
بر اين اساس مي‌توان مشاهده كرد كه تناسبي ميان افزايش قيمت مسكن و به تبع آن، افزايش هزينه‌اي تامين مسكن استيجاري در بخش خصوصي وديعه مسكن و اجاره‌بها براي مسكن اولي‌ها و براي مستاجران، به ويژه گروه‌هاي كم درآمد مستاجري وجود ندارد. در تصويري بلندمدت‌تر مي‌توان روند رشد صعودي متوسط قيمت فروش يك مترمربع زيربناي مسكوني در شهر تهران را مشاهده كرد كه از حدود 3 ميليون و 600 هزار تومان در زمستان سال 1392 به 36 ميليون و 700 هزار تومان در زمستان سال 1400 و در ادامه به 48 ميليون و 73 هزار تومان در آذرماه سال1401 رسيده است.
اگر تورم عمومي سال گذشته را نيز به اين وضعيت مزيد كنيم، بغرنجي وضعيت وضوح بيشتري پيدا مي‌كند. طبق گزارش بانك مركزي، تورم نقطه به نقطه بهمن ماه سال 1401 در مناطق شهري، 6/43 درصد بوده است. به عبارت ديگر، هزينه‌اي كه يك خانوار براي تهيه سبد مشخصي از كالا و خدمات در بهمن ماه سال 1401 صرف كرده، نسبت به هزينه تهيه همين سبد در بهمن ماه سال 1400، حدود 6/43 درصد افزايش يافته است.
طبق گزارش فقر مسكن، در سال 1398، در حدود 45 درصد از خانوارهاي مناطق شهري به مسكن استطاعت‌پذير با اين تعريف كه هزينه آن بيش از 30 درصد كل هزينه‌هاي خانوار باشد دسترسي نداشته‌اند، رقمي كه در تهران 79 درصد بوده است. البته بايد در نظر داشت كه اين ارقام مربوط به بيش از سه سال قبل است. در اين بازه زماني در مهم‌ترين شهر كشور، يعني پايتخت، متوسط قيمت هر مترمربع از حدود 15 ميليون تومان در فروردين ماه سال 1399 به حدود 48 ميليون تومان در آذرماه سال 1401 جهش داشته است.
مساله دوم؛ وديعه مسكن
از نگاه كارشناسان مركز پژوهش‌هاي مجلس، يكي از مهم‌ترين خاص بودگي‌هاي بخش مسكن استيجاري خصوصي كشور پديده «وديعه مسكن» است. وديعه مسكن به صورت عمومي به عنوان ابزاري براي تضمين پرداخت اجاره‌بها و جبران خسارت وارد به واحد مسكوني از مستاجران استفاده مي‌شود، اما در شرايط فعلي كشور ماهيت كاملا متفاوتي پيدا كرده مستاجران كشور نه تنها دشواري‌هاي پرداخت اجاره‌بها را تحمل مي‌كنند، بلكه بايد از پس «پس‌انداز معطوف به وديعه مسكن» نيز برآيند تا بتوانند افزايش‌هاي آتي آن را پوشش دهند. اين وضعيت نشان مي‌دهد، سالانه از ارزش «وديعه مسكن» به ضرر مستاجران كاسته مي‌شود، بدون اينكه دولت هيچ نوعي از تهميدات را براي جبران اين ضرر و زيان در نظر گرفته باشد، براي مثال در برخي شهرها، ازجمله شيكاگو، موجر موظف است وديعه مسكن با سقف دوبرابر اجاره يك ماه و سود مصوب آن را به مستاجر بازگرداند.
بي‌تفاوتي دولت به تبعات اجتماعي وديعه مسكن
از ديدگاه پژوهشگران «وديعه مسكن» به عقد «قرض‌الحسنه» تحول يافته و امكان هرگونه تصرفي در آن براي موجر به رسميت شناخته شده است. به علاوه مالكان هم از محل افزايش اجاره‌بها سود مي‌برند و هم از افزايش وديعه مسكن و هم از افزايش قيمت املاك مسكوني‌شان و مستاجران از هر سه مورد بي‌نصيب هستند و اين موضوع تبعات نسلي و بين نسلي خاص خود را دارد. نكته مهم ديگر اين است كه هر نوع سياستي كه حول محور به رسميت‌شناسي ماهيت فعلي «وديعه مسكن» به نفع موجران باشد، صرفا بر شدت نابرابري‌هاي اجتماعي مي‌افزايد. براي مثال، اينكه دولت صرفا «وام وديعه مسكن» اعطا مي‌كند؛ البته با دربرگيري حداقلي به اين معنا نيست كه دولت به نفع مستاجران اقدامي انجام مي‌دهد، بلكه به اين معناست كه دولت اين پديده را به‌طور كامل به رسميت شناخته و نسبت به تبعات اجتماعي آن بي‌تفاوت است و به جاي انتخاب نوعي «تنظيم‌گري در حمايت از مستاجران» به «اقدامات دوستدار موجران» روي آورده است. از جانب ديگر، دولت با اعطاي وام وديعه مسكن در قالب انتقال بدهي به مستاجران اقدام مي‌كند و اين امر نيز بر شدت نابرابري‌هاي اجتماعي و فقرآفريني ميان مستاجران مي‌افزايد. در نهايت هرگونه مقايسه استطاعت‌پذيري مسكن در ايران با كشورهاي ديگر كنترل اجتماعي را بر وديعه مسكن با چندين و چند ملاحظه كه اكثرا دوستدار برقرار ساخته‌اند، بي‌معنا به شمار مي‌رود.
باتوجه به اين نكات كارشناسان مركز پژوهش‌ها معتقدند، فشار اقتصادي مستاجران در زمينه هزينه‌هاي تامين مسكن استيجاري در بازار مسكن استيجاري خصوصي در ايران ابعاد ناكاويده و بلندمدتي دارد كه هم دشواري‌هاي زندگي مستاجران را كمتر از حد جلوه مي‌دهد و هم ضرورت بازنگري‌هاي جامع در روابط حقوقي ميان موجر و مستاجر را آشكار مي‌سازد.
آثار يك سياست
درست است كه هر دو گروه مالكان و مستاجران تحت تاثير موج‌هاي تورمي و افزايش هزينه‌هاي زندگي هستند، اما اين وضعيت تاثير نامتوازني بر وضعيت زندگي مالك‌نشينان و موجران و مالكان چندمسكني، از يك سو و مستاجران، از سوي ديگر دارد و ميان اين دو گروه از چند جهت تفاوت وجود دارد كه هر كدام بحراني در بطن خود دارد. مالكان متناسب با سهم خود از مالكيت املاك مسكوني، در موج‌هاي تورمي گذشته و ادامه‌دار ثروتي به دست آورده و مي‌آورند كه مستاجران تماما از آنها بي‌بهره‌اند. در ضمن همين مالكان متناسب با سهم خود از مالكيت املاك مسكوني، درآمدي را به دست مي‌آورند كه به‌طور مستقيم از محل املاك مسكوني حاصل مي‌شود.
در ضمن مالك‌نشينان از بزرگ‌ترين قلم مصرف در سبد هزينه خانوار، يعني هزينه تامين مسكن در قالب وديعه مسكن و اجاره‌بها معاف هستند، اما گروه ديگر بخش اعظمي از درآمد خود را صرف هزينه تامين مسكن مي‌كنند و مجبور مي‌شوند براي تامين اجاره‌بها و «پس‌انداز معطوف به وديعه مسكن» هم به مصرف كمتر اقلام ديگر سبد هزينه خانوار روي آورند و هم چندشغلي و چندنان‌آوري را تجربه كنند و هم از كيفيت تامين ديگر نيازهاي اجتماعي‌شان، نظير آموزش بكاهند و هم از مصرف برخي خدمات اجتماعي صرف‌نظر كنند.
در نهايت مالك‌نشينان امكان سكونت بلندمدت در يك محله خاص و تغيير رو به مثبت آن را داشته و سرمايه‌هاي اجتماعي آنها به صورت انباشتي افزايش پيدا كرده و مكان سكونت آنها به منزله «خانه» درك مي‌شود و از امكانات رفاهي محل به صورت حداكثري بهره مي‌برند، اما مستاجران هم به دليل فقدان ثبات سكونتي و هم به دليل هزينه‌هاي فزاينده تامين مسكن مجبور به جابه‌جايي به خانه‌هاي كوچك‌تر، محلات نابرخوردارتر و خروج ناخواسته از شهر اصلي سكونت به شهرهاي اقماري مي‌شوند.
مساله سوم؛ مالك‌نشيني
اگر از دريچه وجوه ايجابي سياستگذاري مسكن بنگريم، در دوره پس از انقلاب نظام حكمراني كشور تمهيدات و اقدام‌هاي چندگانه‌اي را در دستور كار قرار داده تا هدف اصلي اعلام شده سياستگذاري مسكن را كه همانا اشاعه «مالك‌نشيني» يا «دسترسي همه خانوارها به مسكن ملكي» است، محقق سازد، اما اين رويكرد پس از چهار دهه، نتايج رضايت‌بخشي به همراه نداشته و سهم مالك‌نشيني از كل موجودي مسكن رو به كاهش و سهم اجاره‌نشيني از كل موجودي مسكن رو به افزايش داشته است. طبق اطلاعات سرشماري عمومي نفوس و مسكن سال 1395، سهم مالك‌نشيني در مناطق شهري 57/56 درصد در سال 1390 به 52/54 درصد در سال 1395 كاهش داشته و سهم اجاره‌نشيني در مناطق شهري از 18/33 درصد در سال 1390 به 70/36 درصد در سال 1395 افزايش يافته است. نرخ اجاره‌نشيني در پايتخت، طبق گفته معاون شهرسازي و معماري شهردار تهران، در سال 1401 در حدود 43 درصد كه اين رقم در برخي گزارش‌ها تا 50 درصد نيز ذكر شده است. اين ناكامي سياستي دلايل متنوعي دارد كه برخي به ويژگي خاص نظام سياستگذاري مسكن باز مي‌گردد كه آن را «گسيختگي سياستي» مي‌ناميم. برخي ديگر به تمهيداتي ارتباط دارد كه دولت‌هاي مختلف براي تحقق افزايش نرخ دسترسي به مسكن ملكي به كار بسته‌اند و برخي ديگر به تدابيري مربوط است كه دولت‌هاي مختلف به درجات گوناگون، اما همسو از به كار بستن آنها دوري جسته‌اند كه همان وجه سلبي سياستگذاري مسكن است.
نكته قابل تامل ديگر اين است كه برخي سياستگذاران عمومي و مسكن با خوانشي خاص از ثبات سكونتي و فروكاستن كامل آن به «مالك‌نشيني»، بنياني را براي توجيه مساعي مالك‌نشين گسترانه دولت در نظر مي‌گيرند و برخي از آنها، در اين سطح متوقف نمانده و با توسل به همين ديدگاه به انكار اصلي‌ترين سياست‌هاي تامين مسكن شناخته شده كشورها، ازجمله مسكن استيجاري دولتي- اجتماعي، كنترل اجاره، كمك هزينه مكفي و بلاعوض مسكن اجتماعي، مستاجران و گروه‌هاي كم درآمد مي‌پردازند.
مساله چهارم؛ استحاله مالك‌نشيني‌گستري به مالكيت‌گستري
از نگاه كارشناسان مركز پژوهش‌هاي مجلس، مساله فقط اين نيست كه دولت‌ها در افزايش نرخ «مالك‌نشيني» ناكام مانده‌اند، بلكه مساله ديگر اين است كه سياستگذاري در بخش مسكن منجر به افزايش ناموجه سهم مالكيت در ميان برخي گروه‌هاي اجتماعي از كل موجودي مسكن و به تبع آن افزايش نابرابري‌هاي اجتماعي دولت‌آفرين شده است. اهميت اين موضوع در سياستگذاري مسكن آن است كه اين امر ريشه اصلي بحران كنترل‌ناپذيري موجودي مسكن در كشور شده است. اگرچه طبق داده‌هاي موجود در بازه 1390 تا 1395 به موجودي مسكن كل كشور در مناطق شهري بيش از 2.5 ميليون واحد مسكوني افزوده شده، اما سهم مالك‌نشيني از كل موجودي مسكن شهري 2.02 درصد كاهش و سهم اجاره‌نشيني 3.52 درصد افزايش داشته است. درست كه مقدار مطلق مالك‌نشيني در اين دوره در حدود يك ميليون واحد مسكوني افزايش داشته، اما در حدود 1.46 ميليون واحد مسكوني نيز به مالكيت مالكان موجود اضافه شده كه خود را در ظاهر سكونت استيجاري نشان مي‌دهد. اين وضعيت ناشي از عقب‌نشيني دولت از تامين فراگير و همه‌شمول و عدالت‌محور مسكن است. بر همين اساس خروجي تمهيدات و اقدامات دولت به جاي اينكه منجر به افزايش سهم مطلق و نسبي مالك‌نشيني از موجودي مسكن باشد، منجر به افزايش سهم مطلق و نسبي مالكيت يعني افزايش تعداد افرادي كه چند مسكن دارند، شده است.