رويكردي نو
به بودجه با
«سند تحول»
علي بهادري‌جهرمي
«بودجه عمومي» به جهت آثار ماندگار آن بر اقتصاد كلان و معيشت مردم، به عنوان موضوعي اساسي در سند تحول دولت مردمي مورد توجه ويژه قرار گرفته است. از بعد كارشناسي بهبود وضعيت بودجه‌اي را با تغييرات چند شاخص مهم مي‌توان احراز كرد: كاهش «وابستگي به درآمدهاي نفتي»، كاهش مستمر «نسبت هزينه‌هاي فرابودجه‌اي به بودجه عمومي و افزايش شموليت و شفافيت بودجه»، محدود شدن «تصدي‌گري دولت و كاهش نقش مديريتي آن در شركت‌هاي با وظايف غيرحاكميتي»، افزايش «شفافيت و اصول حاكميت شركتي در شركت‌هاي با وظايف حاكميتي»، افزايش «سهم درآمدهاي مالياتي از منابع دولت» و كاهش «كسري تراز عملياتي بودجه و زيان شركت‌هاي دولتي» و افزايش «پايداري بدهي دولت و شركت‌هاي دولتي». بدين منظور سند تحول براي وصول به اين اهداف برنامه‌هاي عملياتي با زمان‌بندي مشخص ارايه كرده است. بنابراين «تغيير رويكرد و نگاه» دولت و ساير قوا به مقوله بودجه در «سه محور مهم» براي خروج از چالش‌هاي بودجه‌اي و نائل شدن به اهداف موردنظر ضروري است:
الف- تغيير رويكرد از «نظام بودجه‌ريزي مبتني بر اقتضائات كوتاه‌مدت» به «نظام بودجه‌ريزي مبتني بر قواعد مالي».
ب- تغيير نگاه از «نظام بودجه‌ريزي دستگاه‌محور و افزايشي» به «نظام بودجه‌ريزي بر مبناي عملكرد و خروجي‌هاي قابل سنجش».
ج- تغيير رويكرد از «عمليات مالي خارج از سقف بودجه» به «نظام بودجه‌ريزي شفاف با شموليت حداكثري».
البته سند تحول دولت مردمي تنها به اين عناوين كلي اكتفا نكرده و به تفصيل و با ذكر جزييات، برنامه‌هاي مشخصي را براي بهبود اوضاع بودجه‌اي ارايه كرده است:
1- «كسري بودجه» اولين چالش نظام بودجه‌اي در كشور است. بخشي از كسري فزاينده بر اثر افزايش بي‌رويه هزينه‌هاي دولت در داخل و خارج بودجه به وجود آمده است. آنچه در سند تحول و با محوريت سازمان برنامه و بودجه براي رفع اين معضل پيش‌بيني شده...
در «پنج محور مهم» عبارت است از:
- محدود كردن ميزان رشد سالانه هزينه‌هاي جاري دولت به نصف تورم هدف‌گذاري‌شده طي 4 سال.
- محدود كردن ميزان كسري تراز عملياتي سالانه به 5 درصد منابع عمومي به‌طور متوسط.
- محدود كردن سقف و رشد تعهدات و تضامين دولت و شركت‌هاي دولتي از طريق اِعمال قواعد مالي.
- تامين حداكثري هزينه‌هاي عمراني دولت با بهره‌گيري از ظرفيت بخش غيردولتي در تامين مالي پروژه‌هاي عمراني.
- محدود كردن مشاركت دولت به پرداخت يارانه سود با تسهيل مقررات اجراي انواع قراردادهاي مشاركت عمومي-خصوصي و ارايه انواع تضامين مالي به سرمايه‌گذاران براي ايفاي تعهدات مشروط و غيرمشروط آتي.
ديگر اقداماتي است كه به تصريح سند تحول بايد به منظور جلوگيري از افزايش بي‌رويه هزينه‌هاي دولت تا پايان سال 1402 انجام شود. در سند تحول به منظور «كنترل هزينه‌هاي دولت» دو اقدام مشخص با نتايجِ قابل حصول تا پايان سال 1401 مورد اشاره واقع شده است:
- شفاف‌سازي هزينه‌هاي بودجه و انتقال تمام عمليات مالي فرابودجه‌اي دولت به داخل بودجه، محدودسازي سقف تعهدات و تضامين دولت و شركت‌هاي دولتي با اصلاح سند بودجه و ممنوعيت ايجاد هرگونه بدهي جديد دولت جز از طريق انتشار اوراق مالي اسلامي با رعايت قواعد مالي.
- بازپرداخت ديون و بدهي مسجل و حسابرسي شده دولت و شركت‌هاي دولتي به اشخاص حقيقي و حقوقي اعم از بانك‌ها و سازمان تامين اجتماعي با استفاده از مازاد درآمدهاي صادرات نفت، انتشار اوراق و ديگر انواع دارايي.
تحميل هزينه ناترازي‌هاي فزاينده منابع و مصارف صندوق‌هاي بازنشستگي به بودجه دولت و قواعد ناكارآمد حاكم بر صندوق‌ها، از ديگر دلايل كسري بودجه است. سند تحول براي برون‌رفت از اين معضل، «پنج برنامه مشخص» ارايه كرده است:
- تسويه بدهي فعلي دولت به صندوق‌هاي بازنشستگي و تعيين تكليف صندوق‌هاي فاقد تعادل منابع و مصارف و وابسته به دولت.
- اصلاح قواعد تنظيم‌گري صندوق‌ها در تركيب سبد سرمايه‌گذاري‌ها از بنگاهداري به سمت سرمايه‌گذاري‌هاي تنظيم شده.
- پياده‌سازي نظام چندلايه رفاهي و تامين اجتماعي در قالب تامين حداقل‌هاي معيشتي، بيمه پايه، مكمل و اختياري در لايه‌هاي مختلف.
- تشكيل نهاد تنظيم‌گر مستقل تخصصي براي بيمه‌هاي اجتماعي، الزام به رعايت محاسبات اكچوئري در صورت تغيير هر قاعده در خصوص صندوق‌هاي بازنشستگي و استفاده از حق بيمه پرداختي در تمام سنوات بيمه‌پردازي براي محاسبه حقوق بازنشستگي به جاي دوسال شماري. همه اين موارد مانند ساير راهكارهاي مندرج در سند تحول داراي نهاد متولي و زمان‌بندي مشخص است.
د- پايين بودن درآمدهاي دولت از ديگر عواملي است كه باعث كسري بودجه شده است. سند تحول به اين منظور راهكارهايي در راستاي افزايش درآمدهاي مالياتي، مولدسازي دارايي‌هاي دولت و افزايش صادرات نفت‌وگاز و تكميل زنجيره‌هاي ارزش ارايه كرده است.
2- «پشتيباني ضعيف بودجه» از اهداف سياستي و برنامه‌اي، دومين چالش نظام بودجه‌ريزي است كه مورد تصريح سند تحول قرار گرفته است. «پياده‌سازي نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد با محدود كردن رديف‌هاي بودجه به دستگاه‌هاي سياستگذار و اصلي در سند بودجه بر اساس خروجي‌هاي سنجش‌پذير اولويت‌دار مبتني بر برنامه‌هاي مصوب در اسناد بالادستي»، «تدوين سند بودجه مبتني بر بودجه‌ريزي ميان‌مدت بر اساس آمايش سرزمين و برقراري تعادل‌هاي استاني با تاكيد بر اجراي قانون استفاده متوازن از امكانات كشور و توزيع عادلانه و رفع تبعيض و ارتقاي سطح مناطق كمتر توسعه يافته و تحقق پيشرفت و عدالت»، «احياي نظام تخصيص بودجه مبتني بر نظارت بر عملكرد و خروجي برنامه‌هاي دستگاه‌هاي اجرايي و انتشار فصلي عملكرد و ارزيابي بودجه ذيل برنامه‌هاي تعريف شده»، «تكميل نظام يكپارچه و متمركز اطلاعات و مديريت مالي دولت با استقرار و اتصال سامانه‌هاي اطلاعات مالي مبتني بر برنامه در دستگاه‌هاي اجرايي و مبنا قرار گرفتن آنها در اجراي بودجه» و «الزام به برآورد بار مالي بلندمدت پيشنهادهاي سياستي و لوايح قانوني و مشروط كردن ايجاد هرگونه هزينه مستمر به پيش‌بيني منابع مالي پايدار و تجديد ساختار ترازهاي بودجه‌اي مبتني بر ماهيت منابع و مصارف»، از جمله راهكارهايي است كه براي پشتيباني بودجه از اهداف سياستي و برنامه‌اي درنظر داشته شده است. 3- «وابستگي بودجه» به درآمدهاي نفتي و استفاده نادرست از اين درآمدها، سومين چالش بودجه‌اي در كشور ماست. سند تحول براي برون‌رفت از اين وضعيت اقداماتي را پيش‌بيني كرده است: «اختصاص مقدار ريالي ثابت از درآمدهاي نفتي به بودجه در طول دوره 4 ساله و تجميع مابقي منابع حاصل از درآمدهاي نفتي در صندوق توسعه ملي و ايجاد شفافيت كامل در نحوه هزينه‌كرد و صورت‌هاي مالي»، «ايجاد نقش ثبات‌سازي ورود درآمدهاي نفتي به كشور براي صندوق توسعه ملي از طريق اصلاح اساسنامه صندوق توسعه ملي» و «اصلاح رابطه مالي درآمدهاي نفت و گاز با شركت ملي نفت و نظام يارانه‌اي». 4- تداوم مديريت مستقيم و غيرمستقيم دولت در بنگاه‌ها هم چهارمين چالشي است كه براي اصلاح نظام بودجه‌اي نمي‌توان آن را ناديده گرفت. «كاهش زياندهي شركت‌هاي دولتي با اصلاح تدريجي نظام قيمت‌گذاري»، «پياده‌سازي ساختار حاكميت شركتي در نظام مديريت شركت‌هاي دولتي با تدوين شاخص‌هاي ارزيابي عملكرد و الگوهاي حقوق و دستمزد مديران اجرايي مبتني بر آن»، «تجميع شركت‌هاي دولتي در يك حيطه فعاليت در قالب تعداد محدودي هلدينگ، كاهش حكمراني سلسله مراتبي در شركت‌هاي دولتي»، «تدوين و انتشار عمومي صورت‌هاي مالي شركت‌هاي دولتي و شركت‌هاي نهادهاي عمومي غيردولتي به صورت فصلي با رعايت استانداردهاي حسابرسي بخش عمومي و انتشار عمومي و ماهانه تمامي قراردادها و استخدام‌هاي صورت گرفته»، «افزايش سرمايه شركت‌هاي دولتي با سلب حق تقدم تا خروج تدريجي مديريت دولت از شركت»، « شفاف‌سازي فرآيندهاي واگذاري و تسريع در واگذاري با سازوكارهاي فروش خُرد در بازار بورس اوراق بهادار يا فروش بلوكي» و «كاهش سهم توليد كالا و خدمات از كل هزينه‌ها در شركت‌هاي دولتي» راهكارهاي مشخص و زمان‌بندي شده سند تحول براي خروج از معضل بنگاهداري دولتي است. با انجام اين اقدامات و طي شدن اين روندها كه البته با توجه به ظرفيت‌هاي موجود در كشور امري ممكن و شدني است، اهداف مورد نظر در بند اول اين يادداشت براي خلاصي بودجه از تنگناهاي موجود، دست‌يافتني است.