فرصت احياي بازآفريني شهري
علي چاغروند
دولت سيزدهم ساخت يك ميليون مسكن در سال را هدف‌گذاري كرده است؛ واگذاري زمين دولتي در حومه شهرها و تغيير كاربري زمين‌ها به مسكوني و همچنين جابه‌جايي ساكنان بافت‌هاي فرسوده به حومه شهرها در قالب طرح «كليد به كليد» از جمله برنامه‌هاي دولت جديد براي بازار مسكن و تقويت عرضه است. اين در حالي است كه تامين مالي ساخت سالانه يك ميليون مسكن و تقويت سمت عرضه و تقاضا، با توجه به وضعيت اقتصاد و محدوديت منابع، از جمله چالش‌هاي پيش روي متولي مسكن در اين مسير خواهد بود. همچنين ساخت و ساز مسكن در حومه شهرها با توجه به تجربه پروژه‌هايي همچون مسكن مهر با اما و اگرهايي همراه است. با اذعان به چنين محدوديت‌هايي، يكي از فرصت‌هاي پيش روي متولي مسكن براي افزايش ساختوساز، بازسازي مناطق فرسوده در قالب طرح بازآفريني شهري با هزينه كمتر و در شرايطي است كه بسياري از تبعات اقتصادي و اجتماعي ساخت مسكن در حومه شهرها را ندارد. بررسي‌ها نشان مي‌دهد، تنها در استان تهران، 36 درصد جمعيت در بافت فرسوده زندگي مي‌كنند؛ به عبارتي شش هزار و ۱۱۱ هكتار بافت فرسوده با جمعيتي بالغ بر دو ميليون و ۲۰۰ هزار نفر و ۸ هزار و ۴۰۰ هكتار سكونتگاه غيررسمي با جمعيت سه ميليون و ۲۰۰ هزار نفر در اين استان وجود دارد. در كل كشور نيز جمعيتي حدود بيست ميليون نفر در بافت‌هاي فرسوده زندگي مي‌كنند. تراكم بالاي جمعيتي، فقر امكانات، كاهش منزلت اجتماعي و اقتصادي در بافت‌هاي فرسوده و محدوديت‌ها و نا‌بساماني‌هايي چون ناهماهنگي كالبد و فعاليت، عناصر ناهمخوان شهري، كمي سرانه برخي كاربري‌ها مانند فضاي فراغتي، فرهنگي و پاركينگ، كاربري‌هاي ناسازگار، كمبود فضاي عمومي مناسب جهت تعاملات اجتماعي، انواع آلودگي‌هاي زيست‌محيطي و... در كنار كيفيت پايين محيط شهري، از جمله مشكلات بافت‌هاي فرسوده است. با وجود اين مشكلات، واقع شدن اين مناطق در بافت شهري و بهره‌گيري از زيرساخت‌ها و امكانات موجود و فرصت استفاده از مشاركت ساكنان، اجراي طرح بازآفريني شهري را در مقايسه با ساخت مسكن در زمين‌هاي خارج از شهر و پروژه‌هاي مشابه مسكن مهر منطقي‌تر مي‌كند. از همين رو در مطلب پيش رو تلاش شده با مروري بر طرح بازآفريني شهري در ايران و طرح‌هاي مشابه آن در ساير كشورها، به بررسي فرصت‌ها و تهديدهاي اين طرح و موانع اجرايي آن پرداخته شود. توسعه شهري در كشورهاي توسعه‌يافته، طي سال‌هاي اخير متمركز بر برنامه‌هايي همچون بهسازي، بازآفريني و توانمندسازي بوده است. بازآفريني شهري شامل هر گونه اقدام براي ارتقاي محيط و كيفيت زندگي در محدوده‌هاي شهري، با در نظر گرفتن ملاحظات تاريخي، فرهنگي و توسعه پايدار است. هدف اين رويكرد جامع‌نگر، حل مشكلات فرسودگي شهري از طريق بهسازي و بهبود وضعيت زندگي در اين مناطق از جنبه‌هاي مختلف اقتصادي، اجتماعي، كالبدي و فرهنگي با توجه به شاخص‌هايي همچون اقتصاد رقابتي و كيفيت زندگي است. استفاده بهينه از امكانات بالقوه درون‌شهري بافت‌هاي فرسوده براي تـامين نيازهـاي جديـد و احياي حيات اجتماعي و رونق اقتصادي و بهره‌گيري گسترده از مشاركت مردمي، با صرف كمترين بودجـه، بالاترين قابليت اجرايي را در بازآفريني شهري دارد. در همين راستا هيات دولت در سال ۹۳، سند ملي بازآفريني شهري را مصوب كرد. پس از تصويب برنامه ششم توسعه نيز دولت مكلف شد در طول برنامه، نسبت به احيا، بهسازي، نوسازي، مقاوم‌سازي و بازآفريني سالانه حداقل (270) محله در قالب مطالعات ستاد بازآفريني شهري پايدار و ارتقاي دسترسي به خدمات و بهبود زيرساخت‌ها با رويكرد محله‌محور در چارچوب قوانين و مقررات ذي‌ربط اقدام كند. در بازآفريني شهري تلاش مي‌شود با مشاركت شهروندان و با استفاده از پتانسيل‌هاي مناطق فرسوده، حيات و رونق اقتصادي را به اين مناطق بازگرداند. در اين طرح برخلاف طرح‌هايي همچون مسكن مهر كه بر گسترش افقي شهرها تاكيد دارند، رشد عمودي، احياي بافت فرسوده و ناكارآمد و استفاده بهينه از اراضي باير و رهاشده داخل شهر و مناطق و تغيير كاربردي مناطق متناسب با نياز زندگي امروز تاكيد دارد. آنچه در پروژه مسكن مهر و ديگر پروژه‌هاي مشابه اتفاق افتاد، در تعارض با بازآفريني شهري و نوعي برگشت به عقب در اين فرآيند و برخلاف ديگر كشورهاي توسعه‌يافته و هدررفت منابع بود. در طرح مسكن مهر، ساخت مسكن و افزايش محدوده شهرها به مناطقي كه كمترين امكانات زيرساخت و فيزيكي را دارد...
هزينه ساختوساز را به نحو چشم‌گيري افزايش داد. در واقع نه‌تنها در قالب چنين پروژه‌هايي ساخت ارزان مسكن يا مسكن ارزان‌قيمت محقق نشد، بلكه بررسي‌ها نشان مي‌دهد ساخت مسكن در محدوده‌هاي خارج از شهر و فاقد امكانات شهري، براي خانوارها و دولت به دليل گسترش محدوده خدمات‌رساني شهري و تامين زيرساخت‌ها و تاسيسات و شبكه‌هاي خدماتي، گران‌تر تمام شد و منابع در جايي هزينه شد كه هنوز هم بسياري حتي افراد بدون مسكن تمايلي براي ساكن شدن در آن ندارند و به دليل نبود امكانات اوليه بهره‌برداري از آنها تا سال‌ها امكان‌پذير نيست. در حال حاضر و براساس آمارهاي موجود، پس از 15 سال از آغاز ساخت پروژه مسكن مهر، احداث 8 هزار واحد هنوز به پايان نرسيده، ۱۱۰ هزار واحد مسكوني به متقاضيان تحويل داده نشده و از اين تعداد ۲۹ هزار واحد مسكوني به دليل مكان‌يابي نامناسب بدون متقاضي و ۲۲ هزار واحد مسكوني داراي مشكلات حقوقي است. تحويل۴۴ هزار واحد به متقاضيان نيز با وجود كامل بودن منوط به تامين خدمات زيربنايي و آب و برق است. بررسي‌ها نشان مي‌دهد طي مدت اجراي طرح مسكن مهر، فرصت احيا و نوسازي بافت‌هاي فرسوده شهري با هزينه بسيار كمتر و امكانات و امتيازات بيشتر از مديريت شهري و خانوارها گرفته شد و سرمايه‌گذاران به سمت حاشيه شهرها سوق داده شدند. علاوه بر اينكه به دلايل مختلف كه موضوع اين نوشته نيست، اين طرح زمينه رشد انواع معضلات اجتماعي و فعاليت‌هاي سفته‌بازانه و سوداگرانه براي بالابردن قيمت زمين در اين مناطق را به دنبال داشت. با وجود اين مشكلات، از آنجايي كه منابع زيادي در پروژه مسكن مهر به كار گرفته شد و متقاضيان در استان‌هاي مختلف مدت‌هاست در انتظار تحويل واحدها هستند، ضروري است دولت سيزدهم تكميل اين پروژه و حل مشكلات حقوقي و زيربنايي واحدها را در اولويت قرار دهد.
مشاركت مردم، شرط موفقيت بازآفريني شهري
در رويكرد بازآفريني شهري، مشاركت مردمي يكي از اركان اصلي است. اين رويكرد، مشاركت مردمي را به عنوان يكي از اركان اصلي برنامه‌ريزي خود (راهبرد، مشاركت و پايـداري) در نظر دارد و به آن در تمامي مراحل طرح‌هاي شهري، برنامه‌ريزي و اجرا توجه مي‌كند. بررسي‌ها نشان مي‌دهد كشورهاي مختلف براي افزايش مشاركت مردم در بازآفريني شهري، طرح‌هاي متنوعي را اجرا كرده‌اند. به عنوان نمونه بازآفريني شهري در تركيه براساس سه روش پيش رفت، روش اجتماع‌محور كه با مشاركت مالي و اجتماعي مردم است؛ روش توافق‌محور كه به صورت مشاركتي با شركت مردم و ادارات است و روش سرمايه‌محور كه رويكرد تهاجمي نسبت به نوسازي بافت فرسوده دارد. پروژه‌هاي نوسازي تركيه شامل چهار ركن اساسي سرمايهگذاري كه شامل سرمايهگذاري خارجي و دولتي است، حكومت‌هاي محلي و سازمان‌هاي خصوصي كه در قالب استراتژي‌ها و قوانين مطرح مي‌شوند، پيمانكاران به عنوان مجريان پروژه‌ها و ذي‌نفعان شامل شركت‌هاي كوچك، بزرگ و مردم است. در مراكش نيز برنامه‌هاي نوسازي و بهسازي اسكان غيررسمي با سه رويكرد بهسازي و آماده‌سازي زمين، اسكان در محل، جابه‌جايي و اسكان در مجموعه‌هاي مسكن اجتماعي واقع در حومه‌ها پيش رفت. يكي از نهادهاي مهم دولتي در مراكش با روش ساختوساز برابر با بخش خصوصي مشاركت مي‌كند و با استفاده از تسهيلات دولتي و زمين رايگان روند نوسازي را انجام مي‌دهد اما در مقابل بايد نيمي از واحد‌هاي ساخته‌شده را با شرايط دولتي به زاغه‌نشينان بفروشد. از طرفي در راستاي اعتمادسازي و مشاركت ساكنان در طرح بازآفريني شهري ايجاد تشكل‌هاي اجتماعي به منظور دفاع از منافع مالكان و ساكنان اين مناطق و ايجاد هرگونه رانت به نفع سرمايه‌گذاران كمك‌كننده است.
ابهام در تعاريف؛ توسعه‌گر كيست؟
در برنامه بازآفريني شهرها عنوان شده افراد حقوقي تحت عنوان «توسعه‌گرها» سالانه ۱۰۰ هزار واحد مسكوني در ۲۷۰ محله فرسوده شهري احداث مي‌كنند. يكي از ابهامات موجود در طرح بازآفريني شهري از نگاه كارشناسان، مشخص نبودن تعريف درست و شفاف از «توسعه‌گر» است. هرچند كه نزديك‌ترين گروه به تعاريف موجود، انبوه‌سازان هستند اما به‌طور شفاف مشخص نشده مثلا آيا شركت‌هاي ساختماني يا انبوه‌سازان تحت عنوان توسعه‌گر تعريف مي‌شوند و امكان برخورداري از تسهيلات موجود را دارند يا خير. براساس تصويب‌نامه‌اي كه در همين زمينه در ستاد اقتصاد مقاومتي تدوين شده، نهاد توسعه‌گر عاملان غيردولتي هستند كه با عقد قرارداد با پيمانكاران به اجراي برنامه‌هاي توسعه‌اي محله‌اي با رويكرد اجتماعي، اقتصادي و فرهنگي مي‌پردازند و با مشاركت مردم فعاليت‌هاي لازم براي رفع نيازهاي بافت كالبدي، آموزشي و بهداشتي را صورت مي‌دهند. در اين طرح توسعه‌گر بايد بخشي از منابع مالي را تامين و ملاحظات اجتماعي و خدمات اسكان را لحاظ كند تا از تسهيلات ويژه دولتي برخوردار شود. براساس استدلال فعالان اين حوزه، نهاد توسعه‌گر مي‌تواند شامل اشخاص حقيقي و حقوقي دارنده گواهي صلاحيت موضوع ماده 4 قانون حمايت از احيا و بهسازي و نوسازي بافت‌هاي فرسوده و ناكارآمد شهري و انبوه‌سازان دارنده پروانه اشتغال به كار انبوه‌سازي باشد. از همين رو لازم است در اين زمينه گروه‌هايي كه تحت عنوان توسعه‌گر تعريف مي‌شوند، ميزان و شرايط تسهيلات‌دهي به آنها براي ترغيب بخش خصوصي به مشاركت در احياي بافت فرسوده و بازآفريني شهري به صورت دقيق مشخص شود.
تامين مالي؛ سد راه بازآفريني شهري
براساس طرح ملي بازآفريني شهري، قرار است سالانه ۱۰۰ هزار واحدمسكوني در بافت‌هاي فرسوده با اتكا به منابع صندوق توسعه ملي، وجوه اداره شده دولتي، منابع داخلي بانك‌ها و... احداث شود. اما با وجود اينكه تلاش شد در اين طرح با پرداخت تسهيلات بانكي و در اختيار گذاشتن زمين رايگان، توسعه‌گران، ترغيب به نوسازي بافت فرسوده شوند، اما به دلايلي همچون پايين بودن بازده سرمايهگذاري، سختي دريافت تسهيلات بانكي و نحوه ارتباط صندوق توسعه ملي، اهداف تدوين شده در طرح بازآفريني شهري محقق نشد. طي سال‌هاي گذشته از تدوين اين طرح، نوسازي بافت فرسوده همواره با مشكلات تامين مالي و تسهيلاتي هم مواجه بوده و به‌رغم وجود مصوباتي در اين زمينه، بانك‌ها به دليل عدم اختصاص يارانه سود تسهيلات به آنها و طولاني شدن دوره بازگشت پول، اقدام به همكاري موثر با دولت در اين زمينه نكرده‌اند. بانك‌ها افزايش توان تسهيلات‌دهي در حوزه نوسازي بافت‌هاي فرسوده و ساير تسهيلات يارانه‌اي براي كمك به گروه‌هاي هدف را در گرو پايبندي دولت به تعهد خود از بابت تامين يارانه سود تسهيلات و پرداخت به موقع آن به شبكه بانكي مي‌دانند. عدم همكاري بانك‌ها با دولت در اجراي مصوبه پرداخت تسهيلات نوسازي باعث شده سرمايهگذاري و نوسازي بافت‌هاي فرسوده به كندي پيش برود. اين در حالي است كه پرداخت تسهيلات ارزان‌قيمت، استفاده از اهرم تسهيلات بانكي براي نوسازي بافت فرسوده، همكاري بانك‌ها با تحريك و تقويت سرمايهگذاري در اين زمينه مي‌تواند باعث ورود سرمايه‌گذاران در اين حوزه و تضمين رشد اقتصادي و افزايش ارزش افزوده بخش ساختمان شود. همچنين در گذشته پيشنهاد اين بود كه از صندوق توسعه ملي در قالب وجوه اداره‌شده، تسهيلات را بدهند و به همين منظور براي ساختوساز بافت فرسوده، با بانك مسكن مذاكره صورت گرفت تا (2500) ميليارد ريال از محل صندوق توسعه ملي، برداشت شود و به همين ميزان نيز بانك مسكن، سود تسهيلات در بافت فرسوده را كاهش دهد. به گفته كارشناسان بخش خصوصي، اين فرآيند سالمي بود كه در منابع دولت نيز تصرف نمي‌شد و باعث ترغيب بخش خصوصي جهت مشاركت در اين طرح مي‌شد، ولي اين امر به سمت و سويي ديگر رفته است.
فرصت استفاده از منابع و تجارب بين‌المللي
يكي از طرح‌هاي تعريف‌شده در راستاي برنامه چشم‌انداز ۲۰۲۰ اتحاديه اروپا، پروژه بازآفريني شهري اتحاديه اروپا مبتني بر راه‌حل‌هاي طبيعت‌بنيان با عنوان «URBINAT» (اربينت) است كه سابقه در همكاري با ايشان در خرمآباد به عنوان تنها شهر براي ايران وجود دارد. اين طرح بر بازآفريني مناطق و محله‌هاي محروم در شهرها با اتصال به محله‌هاي توسعه‌يافته‌تر، از طريق راه‌حل‌هاي طبيعت‌بنيان و در مشاركت با شهروندان متمركز است.
فراهم شدن فرصت مشاركت ايران در پروژه بين‌المللي اربينت و مشابه آن در طول 5 سال اجراي اين پروژه، امكان تعامل و تبادل تجربيات شهرهاي ايراني با ساير شهرهاي دنيا به ويژه شهرهاي پيشرو در دنيا فراهم مي‌كند. هر چند به دليل تحريم‌ها مشكلاتي در اين مسير وجود دارد. در همين راستا لازم است سياستگذار و متولي مسكن نيم‌نگاهي به تجارت بين‌المللي در اين زمينه داشته باشد و از هر گونه فرصت پيش‌آمده در اين راستا بهره ببرد.
خلأ بخش خصوصي (توسعه‌گر)
بازآفريني و نوسازي بافت‌هاي فرسوده نياز به سرمايهگذاري بالايي دارد؛ از همين رو بدون مشاركت مردم و بخش غيردولتي (خصوصي) ميسر نمي‌شود. عدم بازگشت سرمايه، مسائل حقوقي و ثبتي، مشكلات و عدم دسترسي‌هاي مربوط به حمل مصالح ساختماني، شفاف نبودن سرمايهگذاري و مشكلات مربوط به بازگشت سرمايه و بي‌ثباتي‌هاي اقتصادي و.. از جمله دلايل بيرغبتي سرمايه‌گذاران براي ورود به اين عرصه است و با وجود ارزش افزوده‌اي كه در اين زمينه قابل تحقق است، انبوه‌سازان در اين زمينه تمايلي از خود نشان نمي‌دهند. ابهام در مفاهيم و تعاريف موجود در آيين‌نامه اجرايي بازآفريني شهري، نبود نگاه راهبردي در آيين‌نامه اجرايي بازآفريني شهري، مشكلات اعطاي تسهيلات بانكي به توليدكنندگان مسكن در آيين‌نامه اجرايي بازآفريني شهري، مشكلات و ايرادات مالياتي در احياي بافت فرسوده در آيين‌نامه اجرايي بازآفريني شهري، ابهامات معافيت و تخفيف‌هاي تامين اجتماعي در آيين‌نامه اجرايي بازآفريني شهري، عدم حضور بخش خصوصي در مراحل سياستگذاري و تصميم‌گيري احياي بافت‌هاي فرسوده از موانعي است كه سبب كندي طرح بازآفريني شهري و مشاركت مردم و سرمايه‌گذاران شده و لازم است سياستگذار در راستاي رفع آن از سوي دستگاه‌هاي مختلف اقدام كند. در بازآفريني شهري دولت بايد در نقش تسهيل‌گر وارد شود و شرايط را هم براي ساكنان و مالكان و هم بخش خصوصي، انبوه‌سازان و سرمايه‌گذاران فراهم كند. سياستگذار و متولي وظيفه دارد در راستاي اعتمادسازي ساكنان بافت‌هاي فرسوده در كنار بخش خصوصي و سرمايه‌گذاران قرار گيرد و با در نظر گرفتن تسهيلات، توجيه اقتصادي اجراي چنين طرح‌هايي را هم براي سرمايه‌گذاران و هم براي ساكنان بافت‌هاي فرسوده افزايش دهد. حل بروكراسي‌هاي زايد، حل‌وفصل مالكيت و صدور سند، تسهيل شرايط مربوط به تامين انشعابات و ساير خدمات و مشكلات ثبتي و حقوقي، روند دريافت تسهيلات بانكي بايد از سوي متولي دولتي پيگيري و شرايط اجراي پروژه براي انبوه‌سازان و سرمايه‌گذاران فراهم شود.
مسير احياي بازآفريني شهري
احياي بازآفريني شهري مستلزم به‌كارگيري توان بخش خصوصي است. در اين مسير ضروري است سياستگذار و متولي مسكن مشوق و محرك‌هاي لازم براي ورود بخش خصوصي را فراهم كند. به عبارتي سرمايهگذاري اصلي در اين طرح بايد از سوي بخش خصوصي صورت گيرد و دولت با رفع موانع حقوقي، شروع به فرهنگ‌سازي براي ساكنان بافت فرسوده به منظور افزايش مشاركت در اين طرح كند.
اعتمادسازي براي افزايش مشاركت‌هاي مردمي، ايجاد نهادهاي توسعه محله‌اي، در نظر گرفتن نقش افراد ذي‌نفع و ذي‌نفوذ در بافت، تعديل عوامل بازدارنده از جمله موانع حقوقي و جريمه‌ها، توجه به ارايه خدمات و امكانات رفاهي، ارايه ضوابط تشويقي و ايجاد الزام توسعه خدمات محله‌اي در كنار توسعه مسكوني و تقويت مراكز محلات براي احياي بازآفريني شهري ضروري است. متولي مسكن همچنين بايد عرضه و تقاضاي ساختوساز در اين مناطق را به گونه‌اي سياستگذاري كند كه منجر به افزايش تقاضا براي سكونت در اين محلات شود و مالكان و ساكنان اين مناطق با بهره‌گيري از تسهيلات ارزان‌قيمت و ساير مزايا ترغيب به همكاري و مشاركت شوند. از آنجايي كه بافت فرسوده در داخل شهرها قرار دارد، ممكن است از نوسانات قيمتي شديد زمين‌هاي درون‌شهري تاثير بگيرد، از همين رو متولي مسكن بايد سياست‌هاي عرضه زمين در اين مناطق را طوري تدوين كند كه منجر به افزايش قيمت و شكل‌گيري بازار سوداگري زمين نشود. به عبارتي مسير سياستگذاري بخش خصوصي و انبوه‌سازان نبايد به سمت سوداگري و ايجاد رانت و تحريك سرمايهگذاري از طريق افزايش تراكم، تسهيلات و تخفيفات مالي برود. همچنين ضروري است در پروژه‌هاي بازآفريني شهري مقياس مطلوب اقتصادي با در نظر گرفتن درآمدها و هزينه‌ها لحاظ شود. اگرچه منعي براي نوسازي در مقياس خرد در برنامه بازآفريني شهري وجود ندارد، اما محله‌سازي در مقياس بزرگ در دستور كار سازنده‌ها و سرمايه‌گذاران قرار داده شده است و مطمئنا رفع موانع اجراي پروژه در ابعاد بزرگ‌تر باعث سرشكن شدن هزينه‌ها خواهد شد و بايد مورد توجه نهادهاي توسعه‌گر قرار گيرد.