مركز پژوهش‌هاي مجلس با بررسي بودجه سال جاري به اين نتيجه رسيده كه بودجه امسال هم ادامه روند قوانين بودجه در سال‌هاي گذشته است و با توجه به ظرفيت‌ها و محدوديت‌هاي بودجه‌اي، از اين بودجه نمي‌توان انتظار چنداني در مورد هدايت و تقويت رشد اقتصادي و در نتيجه فقرزدايي به خصوص از كانال ظرفيت‌سازي براي ايجاد رشد اقتصادي پايدار داشت. به گفته كارشناسان اين مركز، بودجه ابتكار قابل توجهي براي تغيير رويكرد به منظور فقرزدايي از مجراي اثرگذاري مستقيم را پيش‌بيني نكرده و ظرفيت جديدي را براي تخفيف فقر ايجاد نكرده است. در واقع در بودجه منابع يارانه‌ها و بودجه نهادهاي حمايتي به عنوان مهم‌ترين منابع مقابله با فقر درآمدي كمتر از تورم رشد كرده است.
بازوي پژوهشي مجلس همچنين در گزارش خود به بيان برخي از شاخص‌هاي مهم مرتبط با فقر پرداخته و نتيجه گرفته كه بر اساس بودجه امسال، دولت در سال 1403 معادل 5 ميليون تومان به قيمت‌هاي ثابت سال 1395 براي هر ايراني هزينه خواهد کرد كه دقيقا معادل همان مبلغ در سال 1390 است. اين در حالي است كه اگر از منظر فقر به موضوع توجه شود، جمعيت فقرا در سال 1403در كشور حدود 10 ميليون نفر بيشتر از سال 1390 است. با فرض اينكه كاهش سرانه بودجه به معني كاهش به نسبت مساوي ميان همه موضوعات بودجه‌اي باشد، مي‌توان نتيجه گرفت با وجود افزايش قابل توجه نرخ فقر، امكانات بودجه براي مقابله با فقر در سطح سال 1390 قرار دارد.
خط فقر چقدر است؟
با محاسبات مركز پژوهش‌هاي مجلس خط فقر مطلق سرانه در سال 1401 حدود دو ميليون و 561 هزار تومان است. با استفاده از داده‌هاي تورم در سال گذشته، خط فقر سرانه برآوردي براي پايان سال 1402 در حدود سه ميليون و 740 هزار تومان است. خط فقر خانوار سه نفره براي سال 1401 حدود پنج ميليون و 634 هزار تومان و براي سال گذشته، هشت ميليون و 232 هزار تومان برآورد شده است.
8 ميليون نفر در دو سال به فقرا اضافه شدند
داده‌هاي نرخ فقر، شكاف فقر و وضعيت غير فقرا نسبت به خط فقر، به ترتيب نشان‌دهنده تأثير احتمالي سياست‌هاي بودجه‌اي خواهد بود. براي اين منظور ابتدا سراغ شاخص نرخ فقر مي‌رويم. نرخ فقر درصدي از جمعيت كشور را نشان مي‌دهد كه در مقايسه با خط فقر درآمدي، فقير به حساب مي‌آيند. نرخ فقر در ايران از ابتداي دهه 90 تا سال 1396 روند ثابتي داشته است اما از سال 1396 تا 1398 حدود ده درصد افزايش يافته و از سطح 20 درصد به 30 درصد رسيده است. افزايش 10 درصدي نرخ فقر به معني افزايش حدود 8 ميليون نفر به تعداد فقرا در كشور است. به عبارت ديگر بعد از سال 1396 حدود 50 درصد نسبت به گذشته به جمعيت فقراي كشور افزوده شده است. از سال 1398 به بعد نرخ فقر نوسان بسيار اندكي داشته و همواره در حدود سطح 30 درصد باقي مانده است. منطقه ماندگاري فقر در سطح 30 درصد در چهار سال اخير در شرايطي است كه بودجه‌هاي دولتي سالانه هزينه‌هايي را براي مقابله با فقر اختصاص مي‌دهند اما ميزان و راهبرد هزينه‌ها، تكافوي حجم فقر موجود در جامعه را نمي‌دهد. در نتيجه سياست‌هاي حمايتي در بودجه به تنهايي قادر به كاهش نرخ فقر ماندگار در ناحيه قرمز رنگ نيستند.
فقرا 73 درصد خط فقر، درآمد دارند
شكاف فقر شاخص با اهميت ديگري است كه معمولا در كنار نرخ فقر بيان ميشود و تكميل كننده اطلاعات در مورد درجه فقر در جامعه است. شكاف فقر از مقايسه وضعيت درآمدي فقرا با خط فقر به دست مي‌آيد. شكاف فقر عددي است كه نشان مي‌دهد فقرا تا چه ميزان با خط فقر فاصله دارند؛ به بيان ساده‌تر وضعيت فقرا تا چه اندازه وخيم است و ارتقاي فقرا به بالاي خط فقر چه مقدار امكان‌پذير است. روند اين شاخص بيانگر اين است كه آيا فقر در ميان فقر تعميق شده يا روند عكس داشته است.
سال‌هاي 1396 و 1397 سال‌هاي سرنوشت‌سازي از منظر متغيرهاي فقر در ايران به حساب مي‌آيند. شكاف فقر نيز تا سال 1396 روند ثابتي داشته و عدد شكاف فقر تا قبل از سال 1396 در حدود 0.23 است به اين معني كه فقرا در اين سال‌ها به‌طور متوسط در حدود 77 درصد خط فقر درآمد داشته‌اند. اما بعد از سال‌هاي 1396 و 1397 شكاف فقر افزايش داشته است. يعني همزمان با افزايش نرخ فقر در كشور، وضعيت فقرا نيز وخيمتر شده است و اين روند صعودي همچنان ادامه دارد.
شكاف فقر در سال‌هاي 1400 و 1401 در حدود 0.27 است و تفسير آن اين است كه فقرا 73 درصد خط فقر درآمد دارند و نسبت به سال‌هاي قبل از 1396 شرايط معيشتي سخت‌تري را تجربه مي‌كنند.
غير فقرا هم به خط فقر نزديكتر شدند
در كنار نرخ فقر و شكاف فقر كه شرايط فقرا را توصيف مي‌كند، شاخص ديگري وجود دارد كه فاصله غير فقرا با خط فقر را نشان مي‌دهد. در حقيقت اين شاخص همان شكاف فقر است اما براي افرادي كه بالاي خط فقر قرار مي‌گيرند محاسبه ميشود و از دو جنبه قابل تفسير است. ابتدا اينكه سطح رفاه غير فقرا چگونه است و احتمال افزايش جمعيت فقير در كشور چقدر بالا است و دوم اينكه از نگاه بودجه‌اي، غيرفقرا تا چه اندازه ظرفيت پرداخت ماليات براي مخارج عمومي را دارند تا صرف سياست‌هاي مقابله با فقر شود. روند شاخص فاصله غير فقرا به خط فقر كم و بيش تا سال 1397 ثابت بوده هر چند يك شيب نزولي بسيار خفيف ديده ميشود. تا قبل سال‌هاي 1396 و 1397 اين شاخص به‌طور ميانگين در حدود 0.80 نوسان داشته است. به بياني ديگر غيرفقرا به‌طور ميانگين حدود 1.8 برابر خط فقر درآمد داشته‌اند. بعد از سال 1397 رفاه غيرفقرا افت شديدي داشته و عدد شاخص به حدود 0.6 كاهش داشته است. يعني غيرفقرا در سال‌هاي بعد از سال 1397 به صورت ميانگين حدود 1.6 برابر خط فقر درآمد داشته‌اند و به خط فقر نزديك شده‌اند. احتمال ورود غيرفقرا به زير خط فقر افزايش داشته و لذا ظرفيت تأمين منابع بودجه از جمعيت غيرفقرا كم شده است.
كارايي بودجه‌هاي دولت براي مبارزه با فقر كاهش پيدا كرد
آنچه كه از تصوير فقر ايرانيان در دهه 90 به چشم مي‌آيد، كاهش رفاه عموم جامعه است. افزايش جمعيت فقرا با شروع دور دوم تحريم‌ها از سال‌هاي 1396 و 1397 كه با تورم‌هاي بالا و كاهش شديد ارزش پول ملي همراه بود، وضعيت سطح رفاه فقرا و غير فقرا نيز ريزش داشته. در چنين شرايطي كارايي بودجه‌هاي دولت براي مبارزه با فقر كاهش پيدا كرده است. ضمن اينكه مي‌توان ادعا كرد كه اين بودجه‌ها ابتكار اندكي براي دستيابي به راه‌هاي مقابله با فقر داشته‌اند اما حجم فقر موجود در جامعه تا حد زيادي كارايي سياست‌هاي حمايتي در بودجه‌هاي سنواتي را كاهش داده است.
با تورم بالا افراد بيشتري به زير خط فقر سقوط مي‌كنند
تورم نيز يكي از مولفه‌هاي اصلي اثرگذاري بر روي نرخ فقر است. شرايط تورمي نااطميناني محيط اقتصادي را افزايش مي‌دهد و امكان رشد اقتصادي را محدود مي‌كند. از سمتي ديگر تورم منجر به افزايش هزينه‌ها ميشود؛ در حالي كه ممكن است دستمزدها و درآمدها به اندازه تورم رشد نكند. در حقيقت فقرا و خانوارهاي طبقه متوسط بازندگان شرايط تورمي هستند چرا كه امكانات كمتري نسبت به دهك‌هاي بالاي درآمدي براي پوشش خود در برابر تورم دارند. تورم هزينه‌هاي خط فقر را افزايش مي‌دهد و در شرايطي كه دستمزدها به اندازه تورم به روز نمي‌شود، افراد بيشتري به زير خط فقر سقوط مي‌كنند. نمودار همبستگي ميان تورم و نرخ فقر براي سال‌هاي 1385 تا 1401 نشان مي‌دهد رابطه ميان تورم و نرخ فقر در اين سال‌ها مثبت است. اين رابطه مستقيم به معني هم روندي تورم و نرخ فقر است در نتيجه يكي از راهكارهاي كنترل فقر از طريق بودجه عمومي كنترل تورم است.
ماليات نامطلوب و تشديد فقر
مخاطب اصلي ماليات‌ها غيرفقرا هستند كه منابع مورد نياز براي فعاليت‌هاي بودجه‌اي را تأمين مي‌كنند. به عبارت ديگر سياست‌هاي حمايتي منابع خود را از درون ثروت موجود در اقتصاد به وسيله ماليات به دست مي‌آورند كه ابزار اصلي بازتوزيع درآمد است و كاهش فقر و نابرابري را نتيجه مي‌دهد. از اين رو بر جمعيت دو سوي خط فقر اثرگذار است.
اگرچه عادلانه بودن، يكي از اصول اساسي ماليات‌ستاني است، سيستم‌هاي مالياتي در تحقق اين هدف همواره موفق نيستند. در اين شرايط، وضع يك ماليات نامطلوب كه خواسته يا ناخواسته خانوارهاي فقير يا نزديك خط فقر را دربر بگيرد مي‌تواند به تشديد فقر منجر شود يا وضع يك ماليات ناعادلانه بر طبقه متوسط ممكن است به افزايش جمعيت فقير منجر شود.
هرچند كه سياست‌گذار سعي كرده ماليات بر ارزش افزوده اثر كمتري بر روي فقرا داشته باشد، با اين حال اين شيوه ماليات‌ستاني، روش ايده‌آل براي توزيع درآمد و مقابله با فقر نيست. ايده‌آل‌ترين نوع ماليات در مقابله با فقر، ماليات بر مجموع درآمدها است و سازه مالياتي در ايران فاصله زيادي با شرايط مطلوب دارد.
وقتي رشد اقتصادي به افزايش رفاه
منجر نمي‌شود
از آنجايي كه نسبت بودجه عمومي به توليد ناخالص داخلي بازگو كننده سطح خدماتي است كه دولت از طريق بودجه به جامعه ارايه مي‌دهد، روند نسبت بودجه عمومي كشور به توليد ناخالص داخلي به قيمت‌هاي جاري و نرخ فقر در طي يك بازه زماني سيزده ساله اهميت پيدا مي‌كند.
اين نسبت از ابتداي دهه 90 تاكنون يك روند نزولي را تجربه كرده و آهنگ تغييرات روند نزولي از سال 1397 شدت گرفته است. همزماني افزايش شدت روند نزولي شاخص مذكور با افزايش خط فقر نكته قابل تأملي است. همراه با كاهش رفاه خانوار و افزايش ميزان فقر در كشور، بودجه عمومي نيز به‌شدت تحت تأثير شرايط نامطلوب اقتصادي قرار گرفته است و ظرفيت فقرزدايي را از دست داده است. نسبت بودجه عمومي به توليد ناخالص داخلي از حدود 20 درصد در سال 1394 به 10 درصد در سال 1402 كاهش يافته و با توجه به ارقام برآوردي براي توليد ناخالص داخلي براي سال 1403 و بودجه امسال اين رقم به زير 10 درصد كاهش مي‌يابد. روند نزولي قدرت سياست‌گذاري بودجه عمومي در مقابل با افزايش وسعت فقر و پايداري آن در چهار سال اخير همراه شده است يعني با وجود افزايش فقر در جامعه دولت امكانات كمتري براي سياست‌گذاري در جهت كاهش فقر در اختيار دارد.
يكي از نشانه‌هاي كاهش قدرت سياست‌گذاري اين است كه با وجود اينكه كشور از سال 1399 رشد اقتصادي مثبت را تجربه كرده، اما اين رشد ويژگي فراگيري براي كاهش فقر را نداشته و بودجه كشور نيز نتوانسته اقداماتي در جهت هدايت رشد به سمت فقر زدايي را برنامه‌ريزي كند.
سرانه بودجه عمومي كاهش يافته است
يكي ديگر از شاخص‌هايي كه مي‌تواند ظرفيت اثرگذاري بودجه عمومي بر روي نرخ فقر را نشان دهد شاخص سرانه بودجه عمومي است. به زبان ساده اين شاخص مي‌گويد بودجه عمومي براي هر ايراني چه مقدار هزينه مي‌كند. اين شاخص تحت تأثير سرعت نرخ رشد جمعيت و نرخ رشد سالانه بودجه عمومي كشور است.
از آنجايي كه 30 درصد جمعيت كشور زير خط فقر قرار گرفته‌اند و طبقه متوسط نيز تا حد قابل توجهي به خط فقر نزديك شده‌اند اين شاخص نيز اهميت پيدا مي‌كند. روند ده ساله اين شاخص از يك الگوي W شكل تبعيت مي‌كند. از ابتداي دهه 90 شاخص سرانه بودجه عمومي به ترتيب روند نزولي، صعودي، نزولي و سپس صعودي داشته است. پايين‌ترين مقدار اين شاخص در دهه 90 مربوط به سال 1399 بوده است يعني بودجه در اين سال حدود 2.2 ميليون تومان براي هر ايراني هزينه كرده است. بعد از سال 1399 بودجه نسبت به جمعيت رويكرد انبساطي داشته تا در نهايت بر اساس داده‌هاي برآوردي در سال 1403 به سطح سال 1390 خواهد رسيد به عبارت ديگر بودجه عمومي براي هر ايراني در حدود 5 ميليون تومان در سال 1403 هزينه خواهد كرد. اما به لحاظ سياست‌گذاري براي كاهش فقر در حالي سرانه بودجه عمومي در سال 1403 به سطح 1390 خواهد رسيد كه جمعيت فقرا در كشور حدود 10 ميليون نفر بيشتر از سال 1390 است.
زماني كه سرانه بودجه عمومي كم ميشود، به‌طور طبيعي اعتبارات تمامي موضوعات بودجه‌اي كم و بيش كاهش مي‌يابد. به بيان ديگر زماني كه سرانه بودجه كاهش يافته، نه تنها اثرگذاري مستقيم بودجه عمومي بر فقر كم ميشود، بلكه اثرگذاري بودجه از مجراي رشد اقتصادي نيز كاهش مي‌يابد. در نتيجه شاخص سرانه بودجه عمومي نيز شاهد ديگري براي ظرفيت‌هاي اندك بودجه عمومي كشور در مسير مبارزه با فقر است.