فرصتي براي توسعه عادلانه و پايدار
محمد حضرتي
پس از چند سال مذاكره دشوار، در روزهاي پاياني سال ۲۰۱۵ ميلادي، سالي كه تا آن زمان گرم‌ترين سال ثبت شده كره زمين بود، كشورهاي شركت‌كننده در كنفرانس تغييرات آب‌وهوايي پاريس به يك توافق بين‌المللي با هدف اقدام هماهنگ براي حفظ كره زمين دست يافتند. نمايندگان كشورهاي جهان، در نشست اقليمي پاريس توافق كردند كه گازهاي گلخانهاي را به نحوي كاهش دهند كه دماي زمين در سال ٢۱٠٠ ميلادي نسبت به دوران پيشاصنعتي بيشتر از ٢درجه سانتي‌‌‌گراد افزايش نيابد؛ ولي در همين حال تلاش شود گرمايش زمين از ۱.۵درجه سانتي‌‌‌گراد بيشتر نشود.
با توجه به اينكه حدود ۹۰درصد از انتشار دياكسيدكربن جهان به دليل مصرف سوختهاي فسيلي اتفاق مي‌‌‌افتد، انتقال سريع، پايدار و عادلانه از سوختهاي فسيلي به منابع انرژي تجديدپذير (گذار انرژي) به عنوان بخش مهمي از برنامه دولت‌ها براي كاهش انتشار گازهاي گلخانهاي و دستيابي به خالص كربن صفر قرار بگيرد؛ رويه‌اي كه در آخرين كنفرانس تغيير اقليم سازمان ملل متحد ۲۰۲۳ (كاپ۲۸) نيز بر آن تاكيد شد. اگرچه بحث گذار انرژي بسيار گسترده و داراي ابعاد متعددي است، تمركز اين نوشتار بر ضرورت تدوين برنامه جامع «گذار عادلانه» است كه حتي در اين موضوع هم تنها به چند بعد از ابعاد متعدد «گذار عادلانه» اشاره خواهد كرد.
به‌طور كلي گذار عادلانه به اين معناست كه ضرورت تسريع گذار به سمت اقتصاد و جوامع كم‌كربن، نبايد به قيمت افزايش نابرابري و ايجاد بي‌عدالتي‌هاي جديد تمام شود، بلكه بايد به عنوان فرصتي در جهت بازنگري در اهداف توسعه و اولويت دادن به توسعه پايدار و عادلانه قرار بگيرد. گذار عادلانه به معناي يافتن تعادلي ظريف بين سرعت و عدالت است تا اطمينان حاصل شود كه همه افراد از مزاياي اين گذار مهم بهره‌مند مي‌شوند و در عين حال كساني كه احتمال دارد در اين گذار متحمل ضرر اقتصادي يا اجتماعي شوند، مورد حمايت ويژه دولت‌ها قرار مي‌گيرند. به عبارتي ديگر، تحولي كه در بخش‌ها و اقتصاد با آن روبه‌رو هستيم، از نظر وسعت و سرعت، بي‌سابقه بوده و در بازه زماني كوتاه‌تري نسبت به هر دوره ديگري در تاريخ بشر رخ مي‌دهد كه اين امر، به‌طور بالقوه مي‌تواند به تبعات گسترده‌اي براي گروه‌هاي مختلف منجر شود و بازندگان و برندگان جديدي را خلق كند.
پيگيري گذار عادلانه، هم در سطح جهاني و هم در سطح ملي حايز اهميت است. در سطح جهاني، كشورهاي جنوبِ جهاني در بسياري از مذاكرات مربوط به تغييرات آب‌وهوايي تلاش كرده‌‌‌اند عدالت را به عنوان يك ملاحظه اساسي در دستيابي به اهداف اقليمي در سطح بين‌المللي قرار دهند و با نشان دادن سهم عمده كشورهاي توسعه يافته در گرمايش زمين و نيز توانايي متفاوت آنها در پيشگيري، كاهش و كنترل بر اصل «مسووليت مشترك اما متفاوت» ميان كشورها تاكيد كرده و ايجاد تعهدات مالي براي دولت‌هاي توسعه يافته به فراهم آوردن كمك مالي به كشورهاي در حال توسعه را پيگيري كنند.
براي آنكه تصويري شفاف‌تر از سهم متفاوت مناطق جهان در ايجاد وضعيت كنوني داشته باشيم، بايد بدانيم از مجموع كربني كه از سال ۱۸۵۰ تاكنون منتشر شده، سهم امريكاي شمالي ۲۷درصد، اروپا ۲۲درصد، چين ۱۱درصد، جنوب و جنوب شرق آسيا ۹درصد، روسيه و آسياي مركزي ۹درصد، شرق آسيا (با احتساب ژاپن) ۶درصد، امريكاي لاتين ۶درصد، خاورميانه و شمال آفريقا ۶درصد و جنوب صحراي آفريقا تنها ۴درصد بوده است. حتي با احتساب جمعيت، ميزان سرانه انتشار دياكسيدكربن (ردپاي كربني) و (ردپاي آلايندگي كربني نشان مي‌دهد كه يك كشور علاوه بر انتشار مستقيم آلاينده‌ها در داخل مرزهايش، به دليل مصرف كالاهايي كه در كشورهاي ديگر توليد شده‌‌‌اند، مسوول انتشار گازهاي گلخانهاي بيشتري نيز هست)، به ازاي هر نفر در سال در جايي مثل جنوب صحراي آفريقا چيزي حدود ۱.۶تن است كه تنها يك‌چهارم ميانگين جهاني است، در حالي كه ميزان سرانه انتشار دياكسيدكربن در امريكاي شمالي، ۲۱تن در سال است كه سه‌برابر ميانگين جهاني است؛ اين يعني به‌طور متوسط هر فرد در جنوب صحراي آفريقا و امريكاي شمالي به ترتيب يك‌چهارم كمتر و سه‌برابر بيشتر از ميانگين جهاني دياكسيدكربن منتشر مي‌كند. اما نهايتا پيگيري و استفاده از تعهدات مالي و فني كشورهاي توسعه‌يافته همچنان در گروه ديپلماسي قوي و حضور موثر كشورهاي در حال توسعه در مذاكرات بين‌المللي است.اما سوي ديگر ماجرا پيگيري گذار عادلانه در سطح ملي و درون مرزهاي كشورهاست. يكي از موارد مهمي كه در طراحي برنامه‌هاي گذار عادلانه بايد به آن توجه كرد، سهم گروه‌هاي درآمدي مختلف در ميزان انتشار است. در واقع نابرابري در انتشار گازهاي گلخانهاي در درون كشورها حتي از نابرابري ميان كشورها عميق‌تر است. براي مثال در امريكاي شمالي سهم سرانه ۱۰درصد ثروتمند جامعه در انتشار كربن (ردپاي كربني) هفت‌برابر بيشتر از ۵۰درصد كم‌درآمد‌ترين افراد جامعه است، در جنوب صحراي آفريقا و خاورميانه و شمال آفريقا سهم سرانه۱۰درصد ثروتمند جامعه در انتشار كربن ۱۴برابر بيشتر از ۵۰درصد كم‌درآمد‌ترين افراد جامعه است.
در مقياس جهاني هم سرانه ۱۰درصد ثروتمند جامعه در انتشار كربن ۱۹برابر بيشتر از ۵۰درصد كم‌درآمد‌ترين افراد جامعه است، حتي سهم اين ۱۰درصد در كل انتشار جهاني (نه سرانه انتشار) بيش از چهار برابر ۵۰درصد كم‌درآمد‌ترين افراد جامعه است. اين امر از آن جهت مهم است كه جنس، جهت سياستگذاري و نحوه توزيع مسووليت‌ها و هزينه‌هاي گذار را تا حد زيادي نمايان مي‌كند. علاوه بر توزيع عادلانه هزينه‌هاي گذار، براي اطمينان از اينكه با ورود زيرساخت‌‌‌هاي جديد انرژي، نه‌تنها نابرابريهاي موجود تشديد نمي‌شود، بلكه خود همچون سياستي براي كاهش نابرابريهاي موجود عمل كند، نحوه توزيع فرصت‌ها و منافع احتمالي ناشي از پروژه‌هاي گذار و دسترسي عادلانه به زيرساخت‌‌‌هاي مرتبط نيز امري حياتي است.
يكي از سياست‌هاي مهم ملي در حال اجرا كه تا حد زيادي تلاش كرده است با طراحي مناسب فرصت‌ها و منافع حاصل از پروژه‌هاي گذار را به سمت كم برخوردارترين اقشار جامعه هدايت كرده و در جهت ترميم نابرابريهاي موجود حركت كند، «ابتكار عدالت ۴۰درصد» ايالات متحده امريكاست. اين طرح كه توسط رييس‌جمهور فعلي امريكا در فرمان اجرايي ۱۴۰۸۸ با عنوان «مقابله با بحران آب‌وهوا در داخل و خارج از كشور» ايجاد شد، هدفي را براي كل دولت فدرال ايالات متحده تعيين مي‌كند كه براساس آن، حداقل ۴۰درصد از منافع كلي سرمايه‌گذاري‌‌‌هاي مشخص دولت فدرال، بايد به جوامع محروم و كمتر برخورداري كه اغلب در معرض آلاينده‌هاي سمي قرار دارند و از دسترسي به منابع و فرصت‌‌‌هاي لازم براي مقابله با اين چالش‌‌‌ها محروم هستند، اختصاص يابد. برنامه‌هاي تحت پوشش اين ابتكار، طيف وسيعي از فعاليت‌‌‌هاي دولت فدرال را در هفت حوزه كليدي در بر مي‌گيرد: تغييرات آب‌وهوا، انرژي پاك و بهره‌وري انرژي، حمل‌ونقل پاك، مسكن مقرون‌به‌صرفه و پايدار، آموزش و توسعه نيروي كار، پاك‌سازي و كاهش آلودگي‌‌‌هاي ماندگار و توسعه زيرساخت‌‌‌هاي حياتي آب و فاضلاب پاك.
در كنار توجه به نابرابريهاي اقتصادي، گذار عادلانه، ابعاد ديگري از پيامدهاي اجتماعي و اقتصادي را نيز شامل مي‌شود. يكي از مهم‌ترين پيامدهاي مستقيم گذار، تغيير در اشتغال است. گذار به انرژي‌‌‌هاي تجديدپذير سبب ايجاد شغل‌‌‌هاي جديد در برخي بخش‌ها و از دست رفتن شغل در بخش‌هاي ديگر مي‌شود كه علاوه بر ابعاد اقتصادي، در مناطقي كه به‌طور سنتي به منابع انرژي فسيلي وابسته بوده‌‌‌اند، مي‌تواند همراه با پيامدهاي اجتماعي گسترده‌اي باشد. اين امر به صورت خاص براي كشورهايي كه استخراج، توليد و صادرات سوختهاي فسيلي سهم قابل توجهي در اقتصاد ملي آنها بازي مي‌كند، از اهميت ويژه‌اي برخوردار است. يكي از تلاشهاي ملي در اين جهت، توسط كشور اندونزي كه سهم قابل توجهي در زنجيره توليد زغال‌سنگ جهاني دارد، در حال اجراست. اندونزي يكي از سريع‌‌‌ترين اقتصادهاي در حال رشد جهان است و با توجه به تقاضاي رو به افزايش انرژي و وجود منابع فراوان انرژي و مواد معدني، در اين كشور نقشي كليدي در چشم‌‌‌انداز اقتصادي و انرژي جهان ايفا خواهد كرد.
«مشاركت براي گذار عادلانه انرژي در اندونزي»، در نشست گروه ۲۰ كه در نوامبر ۲۰۲۲ در بالي برگزار شد، براي حمايت از تلاشهاي اندونزي در كاهش انتشار كربن در بخش نيرو تاسيس شد. خروجي توافق شده در بيانيه مشترك، «برنامه جامع سرمايه‌گذاري و سياست»( CIPP) براي مشاركت گذار عادلانه انرژي اندونزي منعكس شد. اين برنامه، نقشه‌‌‌اي راهبردي براي كاهش انتشار كربن و گذار عادلانه انرژي در اندونزي به شمار مي‌رود. برنامه جامع سرمايه‌گذاري و سياست، گذار عادلانه را روندي تعريف مي‌كند كه در آن، شرايط ناشي از ريسكها و فرصت‌‌‌هاي اجتماعي، اقتصادي و زيست‌‌‌محيطي، براساس ظرفيت و شرايط ذي‌نفعان، به‌طور عادلانه توزيع شود. گذار عادلانه همچنين به‌طور مثبت، ذي‌نفعان آسيب‌‌‌پذير و كم‌‌‌بهره‌‌‌مند را قادر مي‌‌‌سازد تا در تصميم‌گيري‌‌‌هايي مرتبط با شناسايي و توزيع ريسكها و فرصت‌ها مشاركت كنند.
گذار عادلانه به انرژي‌‌‌هاي پاك، فرآيندي زمانبر و نيازمند برنامه‌‌‌ريزي و تدوين سياست‌هاي دقيق و جامع است. دليل اين امر، وابستگي عميق جوامع و اقتصادها به سوختهاي فسيلي است. كارگران و جوامعي كه معيشت آنها به اين منابع وابسته است، نمي‌توانند به‌يك‌باره منابع جايگزين درآمد و كسب‌وكار را پيدا كنند. بنابراين مفهوم گذار عادلانه فراتر از صرفا حذف تدريجي بخش‌هاي آلاينده است. اين مفهوم، دربردارنده ايجاد فرصت‌‌‌هاي شغلي جديد در صنايع نوظهور، ارتقاي مهارت‌‌‌هاي مورد نياز نيروي كار، سرمايه‌گذاري‌‌‌هاي نوين، توزيع عادلانه فرصت‌ها و هزينه‌ها، مشاركت همه ذي‌نفعان و خصوصا اقشار آسيب‌پذير‌تر در تصميم‌گيري و در نهايت، خلق يك اقتصاد عادلانه‌‌‌تر، تاب‌‌‌آورتر و در خدمت كاهش نابرابريهاي موجود است.
همان‌طور كه سازمان بين‌المللي كار در «راهنماي گذار عادلانه به سوي اقتصادها و جوامع زيست‌‌‌محيطي پايدار براي همه» (۲۰۱۵) بيان مي‌كند، گذار عادلانه براي همه به سوي يك اقتصاد زيست‌‌‌محيطي پايدار، نيازمند مديريت مناسب و كمك به اهداف كار شايسته براي همه، شمول اجتماعي و ريشه‌‌‌كني فقر است. تدوين سياست جامع گذار عادلانه، با توجه به پيش‌بيني اخير سازمان بين‌المللي انرژي از رسيدن به نقطه اوج تقاضا و سپس كاهشي شدن آن تا قبل از سال ۲۰۳۰ براي ايران از اهميت و فوريت بالايي برخوردار است. تا فرصت باقي است مي‌توان با برنامه‌‌‌ريزي و سياستگذاري مناسب اطمينان حاصل كرد كه اين گذار به فرصتي براي حفظ محيط‌زيست و بازسازي سيستم اقتصادي مبتني بر توزيع و مشاركت عادلانه تبديل شود.
محقق پسا‌دكترا در دانشگاه پو و عضو مركز ملي پژوهش‌هاي علمي فرانسه