ضرورت شفافيت در شهرداري‌ها براي مقابله با فساد بر كسي پوشيده نيست؛ زيرا با شفاف شدن عملكردهاي شهرداري، زمينه فساد كمتر شده و راه براي فعاليت قانوني باز مي‌شود. يادداشت آمنه دهشيري، حقوقدان را در اين باره در اين ادامه مي‌خوانيد.
فساد در شهرداري‌ها و شوراهاي شهر يكي از بزرگ‌ترين چالش‌هاي مديريتي در سطح محلي است. براساس گزارشي كه انتخاب در مهر ۱۴۰۳ منتشر كرد طي 6 سال گذشته، ۸۶۳ نفر از اعضاي شوراها و شهرداران به اتهام تخلفات مالي بازداشت شده‌اند. حدود نيمي از اين بازداشت‌ها به بعد از سال ۱۴۰۰ برمي‌گردد. براساس آمار سال‌هاي اخير ميزان فساد در كشور افزايش داشته و رتبه فساد مالي ايران از جايگاه ۱۳۰ جهاني در سال ۲۰۱۴ به رتبه ۱۴۹ در سال ۲۰۲۳ تنزل پيدا كرده است.
يكي از ابزارهايي كه براي افزايش شفافيت و كاهش فساد در سراسر جهان مورد استفاده قرار مي‌گيرد، قوانين دسترسي به اطلاعات هستند. در حال حاضر حدود ۱۵۰ كشور در جهان حق دسترسي به اسناد، اطلاعات و مدارك دولتي و عمومي را براي شهروندان شناسايي كرده‌اند. در ايران نيز قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات در سال ۱۳۸۸ با هدف دسترسي مردم به اطلاعات نهادهاي عمومي، تصويب شده است. به دنبال اين قانون شيوه‌نامه مخصوص انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات شهرداري‌ها و شوراهاي شهر و روستا نيز در سال ۱۴۰۰ منتشر شد. اما آنچه كشورها را از نظر آمار فساد و حيف و ميل اموال عمومي متمايز مي‌كند، صرف داشتن قانون نيست؛ بلكه ميزان موفقيت آنها در اجرايي كردن اين قوانين و مقررات است.
براساس گزارش‌ها، بخش عمده‌اي از فسادهاي مالي كشف شده در شهرداري‌ها و شوراهاي شهر به ساخت و سازهاي غيرمجاز، رشوه و قراردادهاي مالي غيرشفاف بازمي‌گردد. اين درحالي است كه در شيوه‌نامه مخصوص انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات شهرداري‌ها و شوراهاي شهر و روستا، شهرداري‌ها مكلف شده‌اند حجم بزرگ و متنوعي از اطلاعات و اسناد و قراردادها را به صورت عمومي منتشر كنند تا اقدامات و امور مالي آنها زير نورافكن توجه و نظارت عمومي صورت بگيرد و فرصتي براي فساد و بهره‌برداري شخصي باقي نماند. اما قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات در تمام اين سال‌ها با چالش‌هاي بسياري مواجه بوده و بخش زياد از ظرفيت‌هاي آن در مبارزه با فساد استفاده نشده است. اما اين چالش‌ها كدامند؟
دسترسي به اطلاعات
كمي آن طرف‌تر از مركز
در بحث شفافيت و دسترسي به اطلاعات، يكي از مشكلات اساسي اين است كه توجه اصلي رسانه‌ها و نهادهاي نظارتي عمدتا به تهران و چند شهر بزرگ معطوف است. تهران به عنوان پايتخت كشور از زيرساخت‌هاي بهتر، سامانههاي پيشرفته‌تر و نيروي انساني متخصص‌تري بهره مي‌برد. سامانه شفافيت شهرداري تهران يكي از نمونه‌هاي موفق در اين حوزه است كه اطلاعات متعددي از قراردادها، پروژه‌ها و بودجه‌هاي شهرداري را به صورت عمومي منتشر مي‌كند. اما در بسياري از شهرهاي ديگر، وضعيت كاملا متفاوت است:
بسياري از شهرداري‌ها هنوز حتي يك سايت فعال ندارند.
سامانههاي شفافيت در بیشتر شهرداري‌ها وجود ندارد يا اگر وجود دارد، به‌روزرساني نمي‌شوند.
اطلاعات منتشر شده، ناقص يا غيرقابل استفاده هستند .
اين درحالي است كه مقررات مربوط به شفافيت و دسترسي به اطلاعات فقط براي شهرداري پايتخت نيست و شهرداري‌هاي كوچك‌تر يا دور از مركز نيز ملزم به اجراي الزامات قانوني انتشار و دسترسي به اطلاعات هستند. قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات سه آيين‌نامه اجرايي و بيش از ۱۲ شيوه‌نامه دارد كه جزييات اطلاعاتي كه بايد منتشر شوند را مشخص مي‌كنند. براساس شيوه‌نامه مخصوص، شهرداري‌ها موظف هستند اطلاعات زير را به صورت فعالانه و بدون نياز به درخواست شهروندان منتشر كنند:
اطلاعات سازماني شهرداري‌ها و تشكيلات وابسته به آنها
عين احكام انتصاب و سوابق تحصيلي و اجرايي شهرداران، معاونان و مديران
سوابق تحصيلي و اجرايي مديران
آمار نيروي انساني
اطلاعات موسسات و شركت‌هاي وابسته به شهرداري‌ها
اطلاعات املاك و مستغلات شهرداري‌ها
اطلاعات مربوط به كميسيون‌هاي شهرداري و جلسات و مصوبات آنها
طرح‌هاي جامع تفصيلي و هادي شهرها و نقشه جامع شهرسازي و حريم شهرها
اطلاعات مربوط به انواع كاربري‌هاي اراضي و املاك شهري و تغييرات كاربري‌ها
اطلاعات مربوط به خدماتي كه شهرداري‌ها ارايه مي‌دهند.
اطلاعات مربوط به قراردادها و معاملات شهرداري‌ها
بودجه و گزارش‌هاي مالي
صورت‌هاي مالي و اطلاعات همه حساب‌ها
پروژه‌هاي شهري و طرح‌هاي عمراني
اطلاعات املاك تمليكي
اطلاعات سفرهاي خارج از كشور مديران
اطلاعات كمك‌هاي مالي شهرداري‌ها به اشخاص حقيقي و حقوقي
از اين انتشار فعالانه اسناد و اطلاعات تحت عنوان شفافيت پيشگيرانه نام برده مي‌شود. به اين معنا كه نهادهاي عمومي، از جمله شهرداري‌ها، بايد اطلاعات خود را به‌صورت ابتكاري منتشر كنند و مردم براي دسترسي به اين اطلاعات، نيازي به ثبت درخواست ندارند. اما بسياري از شهرداري‌ها حتي سامانه مناسبي براي انتشار اطلاعات ندارند يا سامانههاي موجود به‌روزرساني نمي‌شوند. بي‌اطلاعي مردم و فعالان مدني از مقررات دسترسي به اطلاعات باعث مي‌شود از سوي جوامع محلي فشاري متوجه بسياري از شهرداري‌ها براي انتشار اسناد و مدارك نباشد. طبق گزارش كميسيون انتشار و دسترسي به اطلاعات كمتر از يك درصد از جمعيت ايران عضو سامانه انتشار و دسترسي به اطلاعات هستند. اين نشان‌دهنده نبود آموزش و اطلاع‌رساني كافي در مورد اين قانون است.
براي دسترسي به اطلاعاتي كه مشمول انتشار فعالانه نمي‌شوند، مردم بايد از طريق سامانه انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات درخواست خود را ثبت كنند. براساس گزارش «تحليل و آسيب‌شناسي اجراي قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات» مركز پژوهش‌هاي مجلس در تير ماه ۱۴۰۳ منتشر شد، ۶۳ درصد از شهرداري‌ها به سامانه متصل هستند كه بيشتر شهرداري كلانشهرها و شهرهاي اصلي هستند و ميزان پاسخگويي بسياري از آنان كمتر از ۵۰درصد است.
چرا قانون تاثيرگذار نيست؟
براساس تحليل آسيب‌شناسي منتشر شده از سوي مركز پژوهش‌هاي مجلس به دليل ضعف آگاهي عمومي از اين قانون، عدم وجود ضمانت‌هاي اجرايي قوي و سامانههاي كارآمد، اين قانون نتوانسته است به اهداف خود برسد. بسياري از مردم عادي و حتي فعالان مدني و رسانه‌اي از پيچيدگي‌هاي اين قانون دسترسي به اطلاعات و ظرفيت‌هاي آن بي‌خبرند. استفاده موثر از اين قانون، نياز به آموزش عمومي وجود دارد. شايد بتوان گفت كمرنگ بودن فرهنگ پاسخگو كردن نهادها و مديران باعث شده است تقاضاي اسناد و مدارك عمومي و استفاده از قانون دسترسي به اطلاعات پايين باشد.
اگر شهروندان از انواع اسنادي كه شهرداري‌ها موظف به انتشار آنها هستند مطلع باشند هر بار كه مسوولي در عمل به اين تكليف قانوني كوتاهي كند، متوجه آن خواهند شد. اجرايي شدن الزامات دسترسي به اطلاعات در شهرداري‌هاي كوچك‌تر، مي‌تواند گام مهمي در جهت بهبود مديريت شهري در ايران باشد.
نبايد فراموش كرد علاوه بر ضعف آگاهي عمومي، ضمانت‌هاي اجرايي ضعيف و نبود پيگيري قضايي باعث شده كه نهادهاي عمومي تمايلي به اجراي قانون نداشته باشند. براي مثال، درخصوص شهرداري‌ها، جريمه‌هاي مالي تعيين شده در قانون انتشار و دسترسي به اطلاعات براي تخلفات از انتشار اسناد و اطلاعات، در برابر ارزش پروژه‌هاي ساختماني و قراردادهاي عمراني بسيار ناچيز هستند و بنابراين تاثيري بر رفتار مديران شهري نخواهند داشت.
بنابراين براي افزايش شفافيت و كاهش فساد در شهرداري‌ها، ضروري است اقداماتي در سه سطح انجام شود:
۱- اصلاح قوانين و تقويت ضمانت‌هاي اجرايي
افزايش جريمه‌هاي مالي متناسب با ارزش تخلفات
همكاري نزديك‌تر بين كميسيون انتشار و دسترسي به اطلاعات با دستگاه قضايي
اولويت‌بندي پرونده‌هاي تخلفات مرتبط با شفافيت
۲- افزايش آگاهي عمومي
راه‌اندازي كمپين‌هاي اطلاع‌رساني در رسانه‌هاي ملي و محلي در مورد نقش شهروند در پيگيري و نظارت به امور به عنوان كسي كه قرار است از خدمات عمومي بهره‌مند شود.
آموزش فعالان مدني و رسانه‌ها در مورد نحوه استفاده از قانون
ايجاد سامانههاي آموزشي براي آشنايي شهروندان با حقوق خود
۳- بهبود سامانههاي شفافيت
طراحي سامانههاي كاربرپسند و استاندارد براي تمام شهرداري‌ها
الزام شهرداري‌ها به انتشار اطلاعات مشخص و به‌روزرساني مداوم آنها
ارايه بازخورد منظم به نهادهاي عمومي درباره عملكرد آنها در زمينه شفافيت
ايران فقط تهران نيست؛ شفافيت و پاسخگويي بايد به همه شهرها گسترش يابد تا اعتماد عمومي به مديريت شهري بازگردد و فساد در شهرداري‌ها كاهش يابد. رسانه‌ها، جامعه مدني و مردم مي‌توانند موتور محركه اين تغيير باشند.
پي‌نوشت:
۱- دبيرخانه كميسيون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات. گزارش اجمالي عملكرد كميسيون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات. تهران: كميسيون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي، 1401
حقوقدان