هزينه‌هاي اقتصادي پنهان در بودجه

گروه اقتصادي

 با وجود سال‌ها تجربه بودجه‌نويسي در ايران، شرايط موجود در قوانين بالادستي فرآيندي را به وجود آورده كه نتايج بودجه‌هاي مختلف را مي‌توان در قالب كسري منابع و هزينه‌ها مشاهده كرد. در اين گزارش سه نمونه مرتبط با «مصارف دولت در بودجه» تشريح شده كه به نوع خود ساختار نامناسب بودجه‌ريزي در ايران را نشان مي‌دهد.

 معافيت‌هاي مالياتي براي اشخاص حقوقي
 با وجود تعيين درآمدهاي بيش از 800 هزار ميليارد توماني از محل ماليات در بودجه سال جاري، بررسي‌ها نشان مي‌دهد كه در سال گذشته، 345 هزار ميليارد تومان معافيت مالياتي ريز و درشت و كاملا «قانوني» براي «اشخاص حقوقي» در‌نظر گرفته شده كه مي‌توانست تبديل به ماليات و درآمد براي دولت شود. نزديك به نيمي از اين معافيت‌ها برمبناي ماده 132 قانون ماليات‌هاي مستقيم ايجاد شده است. ماده‌اي كه مستقيما در قانون درباره موضوعي به نام «معافيت مالياتي» اشخاص حقوقي صحبت مي‌كند. 
 ماده 132 قانون ماليات‌هاي مستقيم به‌طور خلاصه چنين است: «درآمد ناشي از فعاليت‌هاي ‌توليدي و معدني اشخاص حقوقي غيردولتي در واحدهاي توليدي... و همچنين درآمدهاي خدماتي بيمارستان‌ها، هتل‌ها و مراكز اقامتي گردشگري اشخاص ياد شده... از تاريخ شروع بهره‌برداري يا استخراج يا فعاليت به مدت پنج سال و در مناطق كمتر توسعه‌يافته به مدت ده‌ سال با نرخ صفر مشمول ماليات مي‌شود.»
 منابع درآمدي و سرمايه‌اي مردم هر كشوري، شامل پرداخت ماليات به حكومت آن كشور مي‌شود؛ بنابراين معافيت مالياتي را مي‌توان خروج قانوني و به صورت موقت از اين پرداخت تعريف كرد كه در راستاي سياست‌هاي حمايتي حاكمان از مردم صورت مي‌گيرد. اما وقتي گروهي معاف از پرداخت ماليات مي‌شوند درآمدهاي مالياتي دولت كاهش مي‌يابد. اگر اعطاي معافيت‌هاي مالياتي به صورت گسترده باشد، دولت براي جبران كسري درآمد مالياتي خود، بالاجبار ميزان نرخ ماليات را افزايش داده و بدين‌ترتيب گروه‌هاي ديگر جامعه كه از معافيت مالياتي بهره‌مند نيستند تحت فشار قرار خواهند گرفت. به عبارتي اعطاي معافيت مالياتي به گروه‌ها يا فعاليت‌ها يا مناطق گسترده منجر به ضعف در نظام اجرايي مالياتي خواهد شد.
علاوه بر رقم‌هايي كه براي معافيت‌هاي مالياتي در جدول پيوست گزارش آمده، مي‌توان به موارد ديگري نيز اشاره كرد. به‌طور مثال، ‌در ماده 105 قانون ماليات‌هاي مستقيم اين‌چنين آمده كه «...درآمد شركت‌ها و درآمد ناشي از فعاليت‌هاي‌ انتفاعي ساير اشخاص حقوقي كه از منابع مختلف در ايران يا خارج از ايران تحصيل مي‌شود، پس از وضع زيان‌هاي حاصل از منابع غيرمعاف و كسر معافيت‌هاي مقرر... مشمول ماليات به نرخ 25 درصد خواهند بود.» اما بلافاصله در تبصره 7 اين ماده يك پنجره «معافيت» مالياتي باز شده كه مي‌گويد: «به ازاي هر 10 درصد افزايش درآمد ابرازي مشمول ماليات اشخاص موضوع اين ماده نسبت به درآمد ابرازي مشمول ماليات سال گذشته آنها، يك واحد درصد و حداكثر تا پنج واحد درصد از نرخ‌هاي مذكور كاسته مي‌شود.»
سال گذشته در همين يك مورد 15 هزار ميليارد تومان معافيت مالياتي رخ داده است. 
يا در بند «ن» تبصره 6 قانون بودجه سال گذشته آمده است: «در راستاي سياست‌هاي حمايت از توليد، نرخ ماليات ... اشخاص حقوقي داراي پروانه بهره‌برداري از وزارتخانه‌هاي ذي‌ربط در فعاليت‌هاي توليدي در سال ۱۴۰۰ معادل پنج واحد درصد كاهش مي‌يابد...» همين يك قلم معافيت مالياتي رخ داده 15 هزار ميليارد تومان بوده است. اعدادي كه مخارج زيادي به بودجه تحميل كرده و درنهايت در قالب كسري خود را نشان مي‌دهد. 

هزينه‌هاي پنهان در بودجه 
بخش بزرگي از منابع نفت كه در داخل كشور و به پالايشگاه‌ها تحويل داده مي‌شود، به حامل‌هاي انرژي مانند بنزين و گازوييل تبديل مي‌شود. با توجه به امكان صادرات نسبتا بدون مشكل اين محصولات، عرضه زير قيمت آنها در بازار داخل، نبود نفع قابل‌توجهي را متوجه منابع عمومي مي‌كند . جدا از هزينه فرصت بسيار زياد، در برخي موارد مانند برق نرخ حاضر از قيمت تمام شده نيز پايين‌تر بوده و از اين رو صنعت برق با زيان  قابل ملاحظه‌اي روبه‌رو شده است. اين زيان‌ها كه  در واقع نوعي بدهي دولتي است بايد روزي تسويه شود و در واقع از اين محل نيز براي مصرف امروز از آينده قرض گرفته مي‌شود.
علاوه بر اين به علت قيمت غيرواقعي حامل‌هاي انرژي مصرف نابهينه نيز افزايش پيدا كرده و اين ‌بار مالي را شديدتر مي‌كند. حتي در صورتي كه اهتمام كافي براي اصلاح و حذف اين هزينه‌هاي اقتصادي وجود نداشته باشد، شفاف شدن و تصريح آنها موثر است. كمترين خاصيت در نظر گرفتن اين موارد در لوايح و قوانين بودجه سالانه، آگاهي سياستگذار از ميزان عدم‌النفع در بخش‌هاي گوناگون و شفاف شدن هزينه سياست‌هاي حمايتي صريح و ضمني است.

كسري منابع هدفمندي يارانه‌ها؟
 از ۷1 هزار ميليارد تومان اعتبار مربوط به خريد تضميني گندم و يارانه نان در قانون بودجه سال گذشته، در ۹ ماهه 1401 ميزان 52 هزار ميليارد تومان پرداخت شده است. درحالي كه برآورد مي‌شود اعتبارات مورد نياز براي اين بخش در اين سال بيش از 100 هزار ميليارد تومان باشد. در لايحه بودجه سال 1402 تنها 56 هزار ميليارد تومان به صورت «مستقيم» براي اين موضوع اختصاص يافته و در تبصره «14» ميزان 48.5هزار ميليارد تومان از اعتبار مربوط به عوارض و ماليات ارزش افزوده فرآورده نفتي و گاز طبيعي كه جزو منابع بودجه عمومي است براي اين بخش در‌نظر گرفته شده است. اين در‌حالي است كه امكان استفاده از اين اعتبارات به دليل احتساب در منابع عمومي، محل ابهام جدي است.  به نظر مي‌رسد مساله اعتبارات اين حوزه نيز مانند سال‌هاي قبل به صورت غيرشفاف به مجرايي براي ايجاد بدهي دولت به بانك‌ها و بانك مركزي به صورت غيرمستقيم تبديل شود. در لايحه بودجه سال 1402 بخشي از مصارف غيريارانه‌اي تبصره «14» به بودجه عمومي منتقل شده است، اما دو حكم مهم قانون برنامه مبني بر ارايه جدول حاوي اقلام ذكر شده و انعكاس منابع و مصارف هدفمندي در بودجه عمومي (نه بودجه شركت‌هاي دولتي) مورد بي‌توجهي قرار گرفته و 659.8 هزار ميليارد تومان منابع و مصارف هدفمندي همانند بودجه سنوات گذشته خارج از سقف بودجه عمومي است.