فرشيد فرحناكيان
امريكا نفت بيشتري توليد مي‌كند، اما اين به تنهايي به معناي امنيت انرژي بيشتر نيست. اگر نفت خام در داخل كشور توليد شود، اما ظرفيت كافي براي تبديل آن به بنزين، گازوييل و سوخت جت وجود نداشته باشد، «استقلال انرژي» در نقطه‌اي حساس متوقف مي‌شود: پالايشگاه. تصميم تازه دولت دونالد ترامپ براي اختصاص تا ۱۵۰ ميليون دلار از منابع قانون توليد دفاعي به توسعه يا راه‌اندازي مجدد ظرفيت پالايشي، دقيقا از همين نقطه اهميت پيدا مي‌كند. واشنگتن ديگر پالايشگاه را صرفا يك بنگاه تجاري نمي‌بيند؛ آن را بخشي از زيرساخت دفاع ملي، امنيت انرژي و قدرت ژئواكونوميك امريكا تعريف مي‌كند.
اين اقدام، در ظاهر يك برنامه سرمايه‌گذاري محدود است؛ اما در لايه عميق‌تر، نشانه تغيير يك دكترين است: در جهان پرتنش امروز، توليد نفت بدون ظرفيت پالايش، ذخيره‌سازي و انتقال، قدرت كامل انرژي ايجاد نمي‌كند. قدرت واقعي در كنترل «جريان» انرژي است.
سياستي موسوم به افزايش انرژي
دولت ترامپ استدلال مي‌كند كه سياست‌هاي گذشته امريكا به تعطيلي پالايشگاه‌ها و افزايش هزينه فرآورده‌هاي نفتي منجر شده است. اكنون دولت مي‌خواهد با سياستي موسوم به «افزايش انرژي» اين روند را معكوس كند. مساله پيچيده‌تر، اما از افزايش توليد نفت خام است. يك زنجيره كامل انرژي از توليد نفت خام آغاز مي‌شود و از مسير انتقال، پالايش، ذخيره‌سازي و لجستيك عبور مي‌كند تا در نهايت به توزيع و مصرف برسد. اگر هر حلقه اين زنجيره دچار محدوديت شود، افزايش ظرفيت حلقه نخست الزاما به كاهش قيمت در حلقه نهايي منجر نمي‌شود. اين همان شكافي است كه بحران‌هاي انرژي سال‌هاي اخير آشكار كرده‌اند. امريكا ممكن است توليدكننده بزرگ نفت و گاز باشد، اما قيمت بنزين و گازوييل همچنان به بازار جهاني، ظرفيت پالايش، هزينه حمل‌ونقل، اختلالات ژئوپليتيك و حاشيه سود پالايشگاه‌ها وابسته است. بنابراين امنيت انرژي ديگر صرفا به معناي داشتن منابع زيرزميني نيست، بلكه به معناي داشتن ظرفيت تبديل، ذخيره و جابه‌جايي اين منابع در شرايط بحران است.
چرا قانون توليد دفاعي؟
نقطه مهم تصميم جديد، استفاده از قانون توليد دفاعي است؛ قانوني كه ريشه در دوران جنگ كره دارد و اساسا براي بسيج ظرفيت صنعتي امريكا در خدمت نيازهاي دفاعي طراحي شده است. اين انتخاب از نظر ژئواكونوميك بسيار معنادار است.
وقتي يك پالايشگاه تحت چارچوب DPA قرار مي‌گيرد، پالايش نفت ديگر صرفا يك فعاليت اقتصادي نيست، بلكه مي‌تواند به عنوان بخشي از ظرفيت صنعتي حياتي براي دفاع ملي تعريف شود. دولت امريكا بر اساس همين منطق اعلام كرده است كه توليد نفت، پالايش، خطوط انتقال، انبارها و پايانه‌هاي نفتي مي‌توانند براي دفاع ملي ضروري تلقي شوند.
اين تحول در واقع مرز ميان اقتصاد و امنيت را كمرنگ‌تر مي‌كند. در نگاه كلاسيك، پالايشگاه متعلق به بخش خصوصي است و تصميم درباره فعاليت يا تعطيلي آن عمدتا تابع قيمت، هزينه، سودآوري، مقررات زيست‌محيطي و بازده سرمايه است. در نگاه جديد، اما ممكن است دولت بگويد: اگر اين ظرفيت براي امنيت ملي حياتي است، نمي‌توان تصميم درباره بقاي آن را فقط به منطق بازار واگذار كرد. اين دقيقا همان جايي است كه ژئواكونومي وارد مي‌شود.
بازار در برابر امنيت ملي
بازار به دنبال بازده سرمايه است؛ امنيت ملي به دنبال ظرفيت اطمينان‌بخش. يك پالايشگاه ممكن است در يك مقطع زماني از نظر تجاري جذاب نباشد، اما در زمان جنگ، تحريم، اختلال در تجارت دريايي يا افزايش ناگهاني تقاضاي سوخت، به يك دارايي استراتژيك تبديل شود. اين تضاد را مي‌توان چنين خلاصه كرد: كارآمدي ساختار اقتصادي، الزاما به معناي تاب‌آوري ساختار امنيتي نيست. به زبان ساده‌تر اگر يك پالايشگاه به دليل حاشيه سود پايين تعطيل شود، بازار ممكن است در كوتاه‌مدت ظرفيت اضافي را غيرضروري بداند، اما اگر چند سال بعد يك بحران ژئوپليتيك رخ دهد و ظرفيت پالايش محدود باشد، بازسازي همان ظرفيت ممكن است بسيار پرهزينه و زمانبر شود؛ بنابراين دولت ترامپ در حال خريد چيزي فراتر از «توليد بيشتر» است: ظرفيت احتياطي؛ يعني امكان واكنش سريع‌تر در شرايط بحران.
سرمايه‌داري راهبردي انرژي
از منظر مقياس صنعت نفت امريكا، ۱۵۰ ميليون دلار رقم بسيار بزرگي نيست. ساخت يا بازسازي يك پالايشگاه مدرن مي‌تواند به سرمايه‌گذاري بسيار بيشتري نياز داشته باشد. پس اهميت اين تصميم را نبايد صرفا در اندازه بودجه جست‌وجو كرد.
مساله مهم‌تر، اهرم مالي دولت است. دولت مي‌تواند با استفاده از منابع عمومي، ريسك اوليه پروژه را كاهش دهد و بخش خصوصي را به سرمايه‌گذاري در زيرساخت‌هايي ترغيب كند كه در شرايط عادي ممكن است بازده مورد انتظار كافي نداشته باشند. به عبارت ديگر دولت بخشي از ريسك را مي‌پذيرد تا ظرفيت خصوصي را فعال كند. اين مدل، نوعي سرمايه‌داري راهبردي انرژي است؛ جايي كه دولت مستقيما جاي بازار را نمي‌گيرد، اما مسير سرمايه را به سمت دارايي‌هايي هدايت مي‌كند كه از نظر امنيت ملي اهميت دارند.
گازوييل؛ نقطه آسيب‌پذير پنهان
اهميت اين برنامه زماني بيشتر مي‌شود كه بدانيم بحران انرژي فقط بحران نفت خام نيست. در اقتصاد مدرن، فرآورده‌هاي نفتي به ويژه گازوييل نقشي حياتي دارند. كاميون‌ها، ماشين‌آلات كشاورزي، تجهيزات ساختماني، حمل‌ونقل دريايي و بخشي از زنجيره لجستيك به آن وابسته‌اند؛ بنابراين افزايش قيمت گازوييل تنها يك مساله براي راننده يا مصرف‌كننده نيست؛ مي‌تواند به افزايش هزينه حمل‌ونقل، مواد غذايي، ساخت‌وساز و توليد صنعتي منجر شود.
از همين منظر، پالايشگاه بخشي از زيرساخت تورم نيز محسوب مي‌شود. اگر ظرفيت پالايش محدود باشد، هر شوك خارجي مي‌تواند با شدت بيشتري به قيمت فرآورده منتقل شود. در اينجا، سياست ترامپ دو هدف همزمان را دنبال مي‌كند: تقويت امنيت انرژي و مهار فشار قيمت سوخت. با اين حال، تحقق هدف دوم چندان قطعي نيست، زيرا قيمت بنزين و گازوييل فقط به ظرفيت پالايش داخلي وابسته نيست و عواملي مانند قيمت جهاني نفت، هزينه حمل‌ونقل، حاشيه سود پالايشگاه‌ها و تنش‌هاي ژئوپليتيك نيز بر قيمت نهايي اثر مي‌گذارند؛ بنابراين افزايش ظرفيت پالايش مي‌تواند عرضه فرآورده را تقويت كند، اما لزوما به معناي كاهش پايدار قيمت سوخت براي مصرف‌كننده نيست.
پارادوكس مفهوم سلطه انرژي امريكا
دولت امريكا اميدوار است افزايش توليد فرآورده‌ها به كاهش قيمت براي خانوارها و كسب‌وكارها منجر شود؛ اما قيمت سوخت تابع مجموعه‌اي از متغيرهاست. قيمت نهايي سوخت را نمي‌توان فقط بر اساس قيمت نفت خام تعيين كرد، بلكه حاصل برهم‌كنش مجموعه‌اي از عوامل است: قيمت نفت خام، هزينه و حاشيه پالايش، هزينه حمل‌ونقل و لجستيك، هزينه ذخيره‌سازي، ماليات و در نهايت ريسك‌هاي ژئوپليتيك. به بيان ساده، حتي اگر قيمت نفت خام كاهش پيدا كند، افزايش هزينه پالايش، حمل‌ونقل يا ذخيره‌سازي و همچنين تشديد تنش‌هاي ژئوپليتيك مي‌تواند مانع كاهش متناسب قيمت بنزين و گازوييل شود. از اين منظر، قيمت سوخت در پمپ بنزين، محصول نهايي يك زنجيره پيچيده انرژي است، نه صرفا انعكاس قيمت نفت خام. بنابراين اگر قيمت جهاني نفت افزايش پيدا كند يا يك بحران دريايي هزينه حمل نفت و فرآورده‌ها را بالا ببرد، افزايش محدود ظرفيت پالايش داخلي الزاما اثر آن را خنثي نمي‌كند. به ويژه در اقتصادي كه همچنان با بازار جهاني انرژي پيوند دارد، «توليد داخلي» به معناي «مصونيت از قيمت جهاني» نيست. اين همان پارادوكسي است كه مفهوم سلطه انرژي امريكا را پيچيده مي‌كند.
تاب‌آوري به جاي استقلال انرژي
شايد مهم‌ترين پيام اين سياست اين باشد كه دكترين جديد انرژي امريكا را نبايد صرفا با واژه «استقلال انرژي» توضيح داد. امريكا به دنبال قطع ارتباط با بازار جهاني نيست، بلكه مي‌خواهد آسيب‌پذيري خود در برابر اختلالات بازار جهاني را كاهش دهد. اين تفاوت بسيار مهم است. استقلال انرژي مي‌گويد كه ما به ديگران نياز نداريم. تاب‌آوري انرژي، اما مي‌گويد كه حتي اگر ديگران دچار بحران شوند، ما ظرفيت كافي براي ادامه فعاليت داريم. در جهان پس از جنگ اوكراين، بحران درياي سرخ، تنش‌هاي خاورميانه و رقابت قدرت‌هاي بزرگ، مفهوم دوم اهميت بيشتري پيداكرده است.
پالايشگاه به عنوان سلاح ژئواكونوميك
در اين چارچوب، پالايشگاه را مي‌توان يك دارايي ژئواكونوميك دانست. قدرت ژئواكونوميك تنها از ذخاير نفتي ناشي نمي‌شود؛ از توانايي تبديل منابع به جريان‌هاي اقتصادي نيز ناشي مي‌شود. كشوري كه نفت خام دارد، اما ظرفيت پالايش محدودي دارد، ممكن است در شرايط بحران مجبور شود فرآورده وارد كند. كشوري كه پالايشگاه دارد، اما ذخيره‌سازي كافي ندارد، در برابر اختلال عرضه آسيب‌پذير است. كشوري كه پالايش و ذخيره دارد، اما شبكه انتقال ضعيفي دارد، ممكن است نتواند سوخت را به نقاط مورد نياز برساند.
بنابراين قدرت واقعي انرژي نه صرفا در داشتن نفت، بلكه در توانايي اتصال و حفظ پيوستگي همه حلقه‌هاي زنجيره انرژي شكل مي‌گيرد؛ از نفت خام و پالايش گرفته تا ذخيره‌سازي، حمل‌ونقل، توزيع و در نهايت تامين پايدار نيازهاي اقتصادي. در چنين نگاهي، پالايشگاه ديگر صرفا يك كارخانه توليد فرآورده‌هاي نفتي نيست، بلكه حلقه‌اي راهبردي در معماري قدرت اقتصادي كشور است، زيرا اگر نفت خام توليد شود، اما ظرفيت كافي براي پالايش، ذخيره‌سازي يا انتقال آن وجود نداشته باشد، بخشي از قدرت بالقوه انرژي عملا به قدرت اقتصادي بالفعل تبديل نمي‌شود. از همين رو، امنيت انرژي به همان اندازه كه به منابع زيرزميني وابسته است، به ظرفيت تبديل اين منابع به جريان پايدار انرژي نيز وابستگي دارد.
از بازار آزاد به زيرساخت راهبردي
تصميم ترامپ يك تحول بزرگ‌تر در سياست اقتصادي امريكا را نيز بازتاب مي‌دهد: بازگشت دولت به حوزه‌هايي كه پيش‌تر، بيشتر به منطق بازار واگذار مي‌شدند. اين روند فقط در انرژي ديده نمي‌شود. نيمه‌رساناها، مواد معدني حياتي، باتري، شبكه برق، كشتي‌سازي، بنادر و زيرساخت‌هاي ديجيتال همگي به موضوعات امنيت ملي تبديل‌شده‌اند. در اين جهان جديد، دولت‌ها ديگر فقط نمي‌پرسند: «اين صنعت چقدر سودآور است؟»، بلكه سوال جديد اين است: «اگر اين ظرفيت را از دست بدهيم، در زمان بحران چه اتفاقي خواهد افتاد؟» اين تغيير سوال، اساس ژئواكونومي قرن بيست‌ويكم است.
سياست جديد ترامپ، اما با يك تناقض بالقوه مواجه است. اگر دولت براي حفظ ظرفيت‌هاي پالايشي بيش از حد مداخله كند، ممكن است به حمايت از دارايي‌هاي كم‌بازده و افزايش ناكارآمدي منجر شود. از سوي ديگر، اگر مداخله بيش از اندازه محدود باشد، ممكن است براي ايجاد ظرفيت واقعي كافي نباشد؛ بنابراين مساله فقط سرمايه‌گذاري نيست؛ مساله طراحي يك چارچوب انگيزشي است كه بتواند سرمايه خصوصي را به سمت ظرفيت‌هاي استراتژيك هدايت كند، بدون آنكه بازار كاملا كنار گذاشته شود.
دكتراي حقوق نفت و گاز