گروه گزارش
در ميانه بحث‌هاي مربوط به امنيت ملي و مقابله با نفوذ خارجي، طرحي كه قرار بود چارچوب مواجهه با سرويس‌هاي اطلاعاتي، دولت‌ها و نهادهاي بيگانه را مشخص كند، به موضوع اختلاف ميان دولت و مجلس تبديل شده است. طرح مقابله با نفوذ بيگانگان، پيش از رسيدن به مرحله بررسي جزييات، با انتقادهايي درباره دامنه شمول و پيامدهاي احتمالي آن روبه‌رو شد؛ انتقادهايي كه تنها به مخالفان بيرون از ساختار رسمي محدود نماند و از درون دولت نيز مطرح شد.
محمدرضا عارف، معاون اول رييس‌جمهور، دوم شهريورماه ۱۴۰۵ با اشاره به پيامدهاي احتمالي اين طرح براي فعاليت‌هاي علمي و فناوري، هشدار داد كه تصويب آن با ساختار موجود مي‌تواند آسيب‌هايي جدي به اين حوزه وارد كند. عارف همچنين از رايزني با رييس مجلس و احتمال پيگيري موضوع از طريق نهادهاي ديگر سخن گفت. با اين حال، در چهاردهم مهرماه، نمايندگان مجلس در جريان بررسي جزييات طرح، ماده ۲۲ را با ۱۷۴ رأي موافق، ۶ رأي مخالف و ۲ رأي ممتنع از مجموع ۲۶۳ نماينده حاضر تصويب كردند.
بر اساس اين ماده، مصاحبه و شركت اتباع ايراني در گفت‌وگو با رسانه‌ها يا «انسان‌رسانه‌هايي» كه وزارت اطلاعات آنها را معاند اعلام عمومي كرده يا تحت مالكيت، مديريت يا تأمين مالي كارگزاران مرتبط با دولت‌هاي سطح يك يا دو قرار دارند، جز با رعايت مقررات قانون ممنوع است و مي‌تواند مجازات‌هاي درجه شش قانون مجازات اسلامي را در پي داشته باشد. در متن مصوبه، مقامات از شمول اين ماده مستثنا شده‌اند. اين مصوبه هنوز به‌تنهايي به معناي لازم‌الاجرا شدن حكم نيست و سرنوشت نهايي آن به طي مراحل قانوني، از جمله بررسي شوراي نگهبان، بستگي دارد.
اكنون مساله فقط حدود مقابله با نفوذ نيست؛ پرسش اين است كه مرز ميان ارتباط رسانه‌اي و همكاري ممنوع چگونه تعريف مي‌شود، اختيار تشخيص مصاديق در دست چه نهادي قرار مي‌گيرد و نگراني‌ها درباره آثار طرح تا چه اندازه در ادامه فرآيند قانونگذاري مورد توجه قرار خواهد گرفت.
اختلاف بر سر شيوه مقابله با نفوذ
مخالفت دولت با طرح «مقابله با نفوذ سرويس‌هاي اطلاعاتي و دولت‌ها يا نهادهاي بيگانه» از اول شهريورماه ۱۴۰۵ و پس از بررسي موضوع در جلسه هيات وزيران، شكل رسمي‌تري پيدا كرد. دولت مسعود پزشكيان در اين جلسه، گزارش كميسيون امنيت ملي و سياست خارجي مجلس درباره طرح را بررسي كرد و به دليل آنچه «ايرادات جدي» خواند، با آن مخالفت كرد. محدوديت‌هاي علمي، احتمال تشديد مهاجرت نخبگان و بازتاب ناخوشايند طرح در سطح ملي و بين‌المللي، سه دليلي بود كه براي اين تصميم اعلام شد.
مجيد انصاري، معاون حقوقي رييس‌جمهور، نيز در توضيح موضع دولت به ايرادهاي حقوقي و اجرايي طرح اشاره كرد. به گفته او، دولت معتقد است براي مقابله با جاسوسي و بسياري از مصاديق نفوذ، قوانين موجود ظرفيت‌هايي دارند و اگر قرار است مقررات تازه‌اي وضع شود، بايد ضرورت آن و نسبتش با قوانين فعلي به‌صورت كارشناسي بررسي شود. انصاري همچنين هشدار داد كه برخي مفاد طرح مي‌تواند ارتباطات علمي و پژوهشي ايرانيان با مراكز خارجي را با محدوديت روبه‌رو كند. از نگاه دولت، مساله فقط تصويب مقرراتي براي مقابله با فعاليت‌هاي اطلاعاتي نيست؛ بايد روشن باشد كه اين مقررات در عمل چه كساني و چه نوع فعاليت‌هايي را دربرمي‌گيرد.
در مجلس، اما تأكيد بر ضرورت ايجاد چارچوب قانوني مشخص براي مقابله با نفوذ قرار داشت. حسن قشقاوي، سخنگوي كميسيون امنيت ملي و سياست خارجي، با دفاع از طرح گفته است كه در حوزه نفوذ، خلأ قانوني وجود دارد و هدف آن ايجاد چارچوبي براي شناسايي، پيشگيري و مقابله با اين پديده است. حسينعلي حاجي‌دليگاني، نماينده شاهين‌شهر و از امضاكنندگان طرح نيز استدلال كرده كه نفوذ مي‌تواند منافع ملي را هدف قرار بدهد و بايد براي آن جرم‌انگاري مشخصي وجود داشته باشد. بنابراين، استدلال موافقان بر اين مبنا استوار است كه قوانين موجود براي همه مصاديق مورد نظر كفايت نمي‌كند و قانون تازه مي‌تواند امكان برخورد روشن‌تري را فراهم كند.
اين اختلاف در شهريورماه از سطح ارزيابي كارشناسي فراتر رفت و به بحث درباره حدود اختيارات دو قوه نيز كشيده شد. عليرضا سليمي، عضو هيات‌رييسه مجلس، در ۱۹ شهريور مخالفت هيات وزيران با گزارش كميسيون امنيت ملي را غيرقانوني خواند و گفت طرح، طرح مجلس است و لايحه دولت نيست؛ از اين رو، دولت نمي‌تواند درباره روند قانونگذاري مجلس تصميم بگيرد. او همچنين معتقد بود اگر دولت به مفاد طرح ايراد كارشناسي دارد، بايد اين ايرادها را در فرآيند بررسي مطرح كند.
در مقابل، موضع اعلام‌شده دولت بر پيامدهاي احتمالي متن پيشنهادي متمركز بود. اين تفاوت را مي‌توان در دو پرسش خلاصه كرد: آيا براي مقابله با نفوذ به مقررات تازه نياز است و اگر پاسخ مثبت است، دامنه اين مقررات تا كجا بايد گسترش پيدا كند؟ دولت بر پيامدهاي احتمالي براي دانشگاه‌ها، پژوهشگران و ارتباطات بين‌المللي تأكيد داشت؛ موافقان طرح در مجلس نيز بر ضرورت تعريف قانوني روشن‌تر براي مقابله با نفوذ پافشاري مي‌كردند. اين دو ملاحظه لزوما به معناي اختلاف بر سر اصل مقابله با نفوذ نيست، اما نشان مي‌دهد درباره ابزار قانوني و حدود اجراي آن، ارزيابي‌هاي متفاوتي وجود دارد.
در نهايت، مجلس در ۲۵ مرداد كليات طرح را با ۱۸۳ رأي موافق، چهار رأي مخالف و پنج رأي ممتنع از مجموع ۲۵۸ نماينده حاضر تصويب كرد و بررسي جزييات را ادامه داد. در چهاردهم مهرماه نيز ماده ۲۲، مربوط به مصاحبه و گفت‌وگوي اتباع ايراني با رسانه‌هاي مشمول تعاريف طرح، با ۱۷۴ رأي موافق، شش رأي مخالف و دو رأي ممتنع از مجموع ۲۶۳ نماينده حاضر به تصويب رسيد. به اين ترتيب، با وجود مخالفت اعلام شده دولت، روند بررسي مواد در مجلس متوقف نشد.
ماده ۲۲؛ گفت‌وگو با رسانه‌ها زير ذره‌بين قانون
تصويب ماده ۲۲ طرح مقابله با نفوذ بيگانگان، بحث درباره اين طرح را از چارچوب كلي مقابله با فعاليت‌هاي اطلاعاتي خارج كرد و به يكي از عرصه‌هاي روزمره ارتباطات عمومي، يعني مصاحبه و گفت‌وگو با رسانه‌ها كشاند. اين ماده براي ارتباط اتباع ايراني با رسانه‌ها و «انسان‌رسانه‌هايي» كه در تعريف طرح قرار مي‌گيرند، محدوديت‌هايي در نظر گرفته است؛ محدوديت‌هايي كه رعايت نكردن آنها مي‌تواند پيامد كيفري داشته باشد. به اين ترتيب، دامنه بحث درباره مقابله با نفوذ تنها به فعاليت‌هاي سازمان‌يافته اطلاعاتي محدود نمي‌ماند و ارتباطات رسانه‌اي شهروندان نيز در چارچوب آن قرار مي‌گيرد.
بر اساس متن ماده، مصاحبه و شركت اتباع ايراني در گفت‌وگو با رسانه‌ها يا انسان‌رسانه‌هايي كه وزارت اطلاعات آنها را «معاند» اعلام عمومي كرده يا تحت مالكيت، مديريت يا تأمين مالي كارگزاران مرتبط با دولت‌هاي سطح يك يا دو قرار دارند، تابع مقررات اين قانون خواهد بود. در اين چارچوب، دو معيار براي تشخيص رسانه‌هاي مشمول حكم مطرح شده است: اعلام عمومي عنوان معاند از سوي وزارت اطلاعات و وجود ارتباط مالكيتي، مديريتي يا مالي با كارگزاران مرتبط با دولت‌هاي مورد اشاره. بنابراين، شمول ماده صرفا به عنوان گذاري سياسي يك رسانه وابسته نيست و معيارهاي ديگري نيز در متن آن آمده است.
با اين حال، چگونگي تشخيص و اعلام مصاديق، يكي از مسائل مهم در اجراي چنين حكمي است. براي شهروندي كه با رسانه‌اي خارجي مصاحبه مي‌كند، روشن بودن وضعيت حقوقي آن رسانه اهميت دارد؛ به‌ويژه اگر معيارهايي مانند مالكيت، مديريت يا تأمين مالي در تعيين شمول قانون نقش داشته باشند. در چنين شرايطي، انتشار عمومي فهرست رسانه‌هاي مشمول و مشخص بودن مبناي قرار گرفتن هر رسانه در اين فهرست مي‌تواند در آگاهي شهروندان از حدود مقررات موثر باشد. در غير اين صورت، ابهام در تشخيص مصاديق ممكن است ارزيابي حقوقي يك ارتباط رسانه‌اي را دشوار كند.
استفاده از واژه «انسان‌رسانه» نيز بخش ديگري از بحث را شكل مي‌دهد. اين اصطلاح معمولا درباره افرادي به كار مي‌رود كه از طريق صفحات شخصي و شبكه‌هاي اجتماعي، مخاطبان گسترده‌اي دارند و محتواي خبري، تحليلي يا تفسيري منتشر مي‌كنند. قرار گرفتن اين عنوان در كنار رسانه‌هاي متعارف، پرسش‌هايي درباره دامنه شمول آن به وجود مي‌آورد؛ از جمله اينكه آيا هر فرد داراي مخاطب گسترده مي‌تواند در اين دسته قرار بگيرد يا براي تشخيص آن معيارهاي مشخص‌تري وجود دارد. پاسخ به اين پرسش‌ها به تعريف قانوني اصطلاح و ضوابطي بستگي دارد كه براي اجراي آن تعيين مي‌شود.
موضوع ديگر، استثناهاي پيش‌بيني‌شده در ماده است. بر اساس توضيحات منتشرشده درباره مصوبه، مقامات از شمول اين حكم مستثنا شده‌اند. بررسي دقيق اين استثنا مستلزم توجه به تعريف قانوني مقام و حدود فعاليت‌هايي است كه مشمول آن مي‌شود. زيرا در موضوع ارتباط با رسانه‌هاي خارجي، ميان مصاحبه رسمي يك مقام در چارچوب مسووليت اداري و گفت‌وگوي شخصي يا تخصصي يك شهروند ممكن است تفاوت‌هايي وجود داشته باشد؛ تفاوت‌هايي كه بايد در متن نهايي و ضوابط اجرايي به‌روشني مشخص شوند تا امكان برداشت‌هاي متفاوت كاهش يابد.
براي تخلف از حكم ماده ۲۲ نيز مجازات‌هاي درجه شش موضوع ماده ۱۹ قانون مجازات اسلامي در نظر گرفته شده است. در نتيجه، مساله صرفا تعيين محدوديت براي ارتباط رسانه‌اي نيست، بلكه مسووليت كيفري احتمالي نيز مطرح است. اهميت اين موضوع زماني بيشتر مي‌شود كه دامنه واژه‌هايي مانند «معاند» و «انسان‌رسانه» يا معيارهاي تشخيص ارتباط مالكيتي و مالي، در عمل تعيين‌كننده شمول حكم باشند. هرچه اين معيارها روشن‌تر و قابل دسترس‌تر باشند، امكان آگاهي شهروندان از تكاليف قانوني خود بيشتر خواهد بود. در نهايت، اجراي ماده ۲۲ به دو موضوع گره خورده است: از يك سو، مشخص بودن مصاديق و ضوابطي كه ارتباط با رسانه‌هاي مشمول را محدود مي‌كند و از سوي ديگر، امكان اطلاع شهروندان از اين ضوابط پيش از برقراري ارتباط. مرز ميان مقابله با فعاليت‌هاي مرتبط با نفوذ و ارتباطات رسانه‌اي ديگر، تا اندازه زيادي به همين تعريف‌ها و شيوه اجرا وابسته خواهد بود. از اين منظر، ارزيابي آثار ماده تنها با توجه به هدف اعلام‌شده آن ممكن نيست؛ بلكه بايد ديد متن نهايي قانون چگونه ميان ملاحظات امنيتي، پيش‌بيني‌پذيري مقررات و مسووليت حقوقي افراد توازن برقرار مي‌كند.
آزمون اجراي قانون؛ از متن تا مصداق
اهميت ماده ۲۲ فقط به محدوديت‌هايي كه براي ارتباط با برخي رسانه‌ها تعيين مي‌كند، خلاصه نمي‌شود؛ اين ماده آزموني براي نحوه تبديل مفاهيم كلي امنيتي به قواعد حقوقي قابل اجرا نيز هست. در قانونگذاري، تعيين يك ممنوعيت به‌تنهايي كافي نيست؛ شهروند بايد بتواند پيش از انجام يك فعاليت، تشخيص دهد كه آن فعاليت در چه شرايطي مجاز است و چه زماني ممكن است براي او مسووليت قانوني ايجاد كند. هرچه تشخيص مصاديق به ارزيابي‌هاي موردي وابسته‌تر باشد، ضرورت وجود معيارهاي روشن و رويه‌اي قابل پيش‌بيني بيشتر مي‌شود.
از اين جهت مساله اصلي در اجراي ماده ۲۲، نسبت ميان تشخيص نهادهاي مسوول و امكان آگاهي افراد از وضعيت حقوقي رسانه‌اي است كه با آن ارتباط برقرار مي‌كنند. اگر معيارهاي شمول قانون به‌صورت دقيق و عمومي در دسترس باشند، افراد مي‌توانند پيش از مصاحبه يا گفت‌وگو، وضعيت ارتباط خود را با مقررات تطبيق بدهند. در مقابل، اگر مرزهاي شمول ماده براي شهروندان روشن نباشد، مسووليت رعايت قانون با دشواري بيشتري همراه خواهد شد؛ به‌خصوص در ارتباطاتي كه با هدف علمي، تخصصي، فرهنگي يا اطلاع‌رساني شكل مي‌گيرند.
اين موضوع از جهت ديگري نيز اهميت دارد: ارتباط رسانه‌اي هميشه در قالب مصاحبه رسمي يا موضع‌گيري سياسي انجام نمي‌شود. گاهي يك پژوهشگر درباره يافته‌هاي علمي خود توضيح مي‌دهد، يك كارشناس تحولات اقتصادي را تشريح مي‌كند يا يك شهروند در پاسخ به پرسش‌هاي رسانه‌اي درباره موضوعي عمومي اظهارنظر مي‌كند. تعيين جايگاه اين فعاليت‌ها در چارچوب ماده، به نحوه تعريف رسانه‌هاي مشمول، حدود استثناها و معيارهاي تشخيص تخلف وابسته است. بدون تفكيك روشن ميان مصاديق مختلف، ارزيابي آثار قانون بر فعاليت‌هاي حرفه‌اي و عمومي نيز دشوار خواهد بود.
با اين وجود نمي‌توان از اين واقعيت چشم پوشيد كه قانونگذار در حوزه امنيت ملي با مساله‌اي روبه‌رو است كه تشخيص آن هميشه به نام و عنوان يك رسانه محدود نمي‌شود و ممكن است به ساختار مالكيت، منابع مالي يا ارتباطات پشت‌صحنه آن مربوط باشد. چالش قانونگذاري، در چنين وضعيتي، ايجاد امكان رسيدگي به اين ارتباطات بدون واگذار كردن دامنه حكم به برداشت‌هاي نامحدود است. به همين دليل، كيفيت تعريف‌ها، شيوه اعلام مصاديق و امكان بررسي حقوقي تصميم‌هاي مرتبط، به اندازه اصل ممنوعيت اهميت پيدا مي‌كند.
منتقدان اين طرح و ماده البته كماكان منتظر هستند و پرسش‌هايي از اين دست كه « آيا مرزهاي ممنوعيت براي شهروندان قابل تشخيص خواهد بود؟ آيا ميان ارتباطات حرفه‌اي و فعاليت‌هايي كه مشمول ممنوعيت مي‌شوند، تفكيك روشني برقرار مي‌شود؟ و آيا اجراي حكم به رويه‌اي يكسان و قابل پيش‌بيني مي‌انجامد؟» را مطرح مي‌كنند. پاسخ به اين پرسش‌ها مشخص مي‌كند كه ماده ۲۲ تا چه اندازه مي‌تواند هدف امنيتي مورد نظر قانونگذار را دنبال كند، بي‌آنكه در تعيين تكليف ارتباطات رسانه‌اي با ابهام‌هاي گسترده روبه‌رو شود.