تأملي‌حقوقي‌درباره طرح سهفوريتي اقتصاد مقاومتي
علي مجتهدزاده
يكي از آسيب‌هاي جدي نظام قانونگذاري در ايران، تصور نادرستي است كه گاه در ذهن قانونگذار شكل مي‌گيرد: اينكه مي‌توان با تصويب يك قانون، واقعيت‌هاي اقتصادي و اجتماعي را تغيير داد؛ گويي اراده قانونگذار، به صرف تبديل شدن به متن قانون، قادر است بر مناسبات واقعي جامعه غلبه كند. حال آنكه قانون، هر قدر هم از پشتوانه اراده سياسي و اكثريت پارلماني برخوردار باشد، نمي‌تواند واقعيت را انكار كند. قانون خوب، قانوني نيست كه صرفا اهداف مطلوب و آرمان‌هاي پسنديده را فهرست كند؛ قانون خوب، قانوني است كه بر شناخت دقيق واقعيت‌ها، ظرفيت‌هاي اجرايي، محدوديت‌ها و روابط علت و معلولي حاكم بر موضوع خود استوار باشد. به بيان حقوقي، اعتبار شكلي قانون و تصويب آن از مجراي مقرر، لزوما به معناي كارآمدي و امكان تحقق اهداف آن نيست. قانونگذاري زماني به حكمراني مطلوب منجر مي‌شود كه ميان حكم قانوني و امكان اجراي واقعي آن تناسب وجود داشته باشد. طرح سهفوريتي «اقتصاد مقاومتي» كه در ۲۴ ماده تدوين شده، نمونه‌اي قابل تأمل از اين مساله است. اهداف اعلام شده طرح، از جمله مهار تورم، تقويت پول ملي، ثبات اقتصادي و حمايت از توليد، اهدافي قابل فهم و ضروري‌اند؛ اما مساله اصلي، فاصله ميان اين اهداف و ابزارهايي است كه براي تحقق آنها انتخاب شده‌اند. محورهاي اصلي اين طرح عبارتند از: تثبيت دستوري نرخ ارز در سطح مشخص و براي مدت پنج سال، انحصار مديريت معاملات ارزي در بانك مركزي و ممنوعيت معاملات بر مبناي نرخ‌هاي ديگر، الزام همه صادركنندگان به بازگرداندن صد درصد ارز صادراتي و فروش آن به بانك مركزي، جرم‌انگاري معاملات ارزي خارج از نرخ رسمي و مسدودسازي وب‌سايت‌هاي اعلام‌كننده نرخ‌هاي غيررسمي، ممنوعيت عرضه سكه و طلاي غيرزينتي توسط بانك‌ها و محدوديت تبليغ خريد طلا، صفر كردن نرخ بهره اسمي بانكي و محدود كردن كارمزد تسهيلات به چهار درصد، محدود كردن پرداخت يارانه نقدي به سه دهك نخست درآمدي و اختصاص منابع صندوق توسعه ملي به حمايت از كشاورزي و توليد داخلي و تغيير سياست‌هاي قيمت‌گذاري انرژي. پرسش اساسي اين است: آيا مشكلات امروز اقتصاد ايران، با اين ابزارها قابل حل است؟ واقعيت اين است كه اقتصاد ايران بيش از هر چيز با قفل‌شدگي تجارت، دشواري مبادلات مالي و بانكي، محدوديت دسترسي به بازارهاي جهاني، نااطميناني در روابط اقتصادي، اختلال در زنجيره تامين و توقف يا كندي فرآيند توليد ثروت ملي مواجه است. در چنين شرايطي، مساله اصلي اقتصاد، كمبود دستور و ممنوعيت نيست؛ مساله، باز شدن مسيرهاي تجارت، سرمايه‌گذاري، توليد و مبادله است.
وقتي توليدكننده براي تامين مواد اوليه، انتقال پول، خريد ماشين‌آلات و فروش محصول خود با مانع مواجه است، تثبيت دستوري نرخ ارز چه مشكلي را حل مي‌كند؟ وقتي صادركننده براي بازگشت ارز و تامين نيازهاي توليدي خود با محدوديت‌هاي واقعي مواجه است، الزام به فروش صد درصدي ارز به نرخ تعيين شده چه اثري بر انگيزه صادرات خواهد داشت؟ آيا مي‌توان بدون اصلاح بسترهاي تجارت خارجي، با ممنوع كردن نرخ‌هاي ديگر ارز، به ثبات اقتصادي رسيد؟ اين همان نقطه‌اي است كه ميان هدف و ابزار فاصله مي‌افتد. قانونگذار خواهان تقويت پول ملي است، اما به جاي پرداختن به عواملي كه ارزش پول ملي را مي‌سازند، سراغ ممنوع كردن ابزارهايي مي‌رود كه مردم براي حفظ ارزش دارايي خود انتخاب كرده‌اند. خواهان حمايت از توليد است، اما محدوديت‌هايي وضع مي‌كند كه ممكن است هزينه و ريسك فعاليت توليدكننده و صادركننده را افزايش دهد. خواهان مهار تورم است، اما بدون توضيح درباره انضباط مالي، رشد نقدينگي و كسري بودجه، نرخ بهره بانكي را صفر مي‌كند. تجربه قانون موسوم به «تثبيت قيمت‌ها» در مجلس هفتم، نمونه تاريخي قابل توجهي از اين نوع مواجهه با واقعيت است. در سال ۱۳۸۳، مجلس هفتم با تصويب اين قانون، افزايش قيمت حامل‌هاي انرژي را براي سال ۱۳۸۴ متوقف كرد. نتيجه اين سياست در عمل، حذف مساله مصرف بي‌رويه انرژي نبود. افزايش مصرف بنزين، نياز بيشتر به واردات، تشديد فاصله قيمت داخلي و خارجي و شكل‌گيري زمينه‌هاي رانت ناشي از اين فاصله، از جمله پيامدهايي بود كه در نقدهاي آن دوره مطرح شد. البته اين قانون يكساله بود و نمي‌توان تمام ناترازي‌هاي چند دهه بعد را معلول مستقيم آن دانست؛ اما تجربه آن نشان داد كه تثبيت دستوري قيمت، بدون اصلاح ساختار مصرف و توليد، مساله را حل نمي‌كند و مي‌تواند هزينه آن را به آينده منتقل كند. خطر اصلي در چنين قانونگذاري‌هايي، صرفا ناكارآمدي يك مصوبه نيست، بلكه گسست ميان ذهن و ادراك قانونگذار با واقعيت‌هاي عيني جامعه است.
وقتي اين گسست شكل مي‌گيرد، قانون به جاي آنكه ابزار تنظيم مناسبات باشد، به ابزار انكار آنها تبديل مي‌شود. در اين وضعيت، عدم اجراي قانون، گسترش رفتارهاي غيررسمي، افزايش هزينه مبادله، نااطميناني فعالان اقتصادي و حتي جرم‌انگاري رفتارهايي كه ريشه در ضرورت‌هاي اقتصادي دارند، قابل پيش‌بيني است. نتيجه نهايي نيز ممكن است كاهش اعتماد عمومي به قانون و تضعيف حاكميت قانون باشد. قانونگذار بايد بداند كه نمي‌توان با تصويب قانون، كمبود ارز را از ميان برد، مسيرهاي مسدود تجارت را گشود، سرمايه‌گذاري ايجاد كرد يا اعتماد از دست رفته را بازگرداند. اينها به سياست‌هاي واقعي، اصلاحات نهادي و فراهم كردن امكان فعاليت اقتصادي نياز دارند. اقتصاد مقاومتي نيز اگر قرار است معنايي عملي داشته باشد، بايد به معناي افزايش توان اقتصاد براي توليد، تجارت، سرمايه‌گذاري و مواجهه با شوك‌ها باشد؛ نه صرفا افزايش دامنه مداخلات و ممنوعيت‌هاي قانوني. خلاصه سخن اين است كه قانون نمي‌تواند با واقعيت بجنگد. هنر قانونگذار آن نيست كه واقعيت را به فرمان خود درآورد؛ هنر او اين است كه واقعيت را بشناسد، محدوديت‌هاي آن را بپذيرد و با طراحي قواعد درست، مسير تغيير آن را هموار كند.